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重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇
來源：未知 日期：2015-12-22 點(diǎn)擊：次
在我國新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)進(jìn)程中，縣域城鎮(zhèn)由于具有獨(dú)特的優(yōu)勢，發(fā)揮著越來越重要的作用。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域區(qū)域由于受到生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口遷移等因素限制，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨嚴(yán)重困境。通過對甘肅省慶陽市縣域數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從土地、人口、社會等角度提出重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)途徑。
（一）主體功能分區(qū)戰(zhàn)略。2010年12月國務(wù)院頒布《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，針對我國國土空間開發(fā)的無序性問題，從資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和未來發(fā)展?jié)摿θ齻€方面對我國國土進(jìn)行綜合評價，并按照“優(yōu)化、重點(diǎn)、限制、禁止”四個等級對我國國土進(jìn)行主體功能定位。根據(jù)各區(qū)提供主體產(chǎn)品的類型不同，分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)重點(diǎn)提供生態(tài)產(chǎn)品，也提供一定的農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品。
主體功能區(qū)并未參照行政區(qū)域劃定，而是以現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度、資源環(huán)境現(xiàn)狀及未來開發(fā)潛力為基礎(chǔ)。對于各區(qū)域發(fā)展的指標(biāo)，除傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)外，增加社會指標(biāo)與生態(tài)指標(biāo)，體現(xiàn)出各指標(biāo)均衡發(fā)展，著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展理念。推進(jìn)省級主體功能區(qū)建設(shè)，必須考慮各功能區(qū)域的資源承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ虼藢τ谧匀画h(huán)境惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、資源承載能力弱的甘肅省實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。
《甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃》根據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》、《國務(wù)院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》（國發(fā)［2007］21號）和《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（國發(fā)［2010］46號）以及《甘肅省人民政府關(guān)于開展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作的通知》（甘政發(fā)［2007］86號）編制。
（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略。黨的“十八大”報告對中國特色的新型城鎮(zhèn)化提出了新要求。我們可以來這樣理解新內(nèi)涵：新型城鎮(zhèn)化是以人的城鎮(zhèn)化為核心，以集約化和生態(tài)化為主要模式，以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換和整合為核心動力，以分區(qū)發(fā)展為根本途徑，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，突出西部地區(qū)作為農(nóng)業(yè)區(qū)及生態(tài)區(qū)的主體功能地位，最終實(shí)現(xiàn)以提高城鎮(zhèn)質(zhì)量為目的的城鎮(zhèn)化。
二、慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的特點(diǎn)
（一）慶陽市在甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃中的地位。慶陽市位于甘肅省東部，總面積27，119平方公里。轄?wèi)c城、環(huán)縣、華池、合水、正寧、鎮(zhèn)原、寧縣7縣和西峰區(qū)，116個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），3個街道辦事處，58個社區(qū)。
根據(jù)甘肅省《甘肅省主體功能區(qū)規(guī)劃》，慶陽市列入重點(diǎn)開發(fā)區(qū)范圍的僅包括西峰區(qū)及寧縣兩縣區(qū)；其他區(qū)域均被列入限制開發(fā)及禁止開發(fā)區(qū)域。包括被劃入農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的合水縣及正寧縣，以及被劃入重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的慶城縣、鎮(zhèn)原縣、環(huán)縣、華池縣四縣區(qū)，見表1。另外，根據(jù)在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域內(nèi)的縣級政府所在地及重點(diǎn)建制鎮(zhèn)，將作為限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)建設(shè)、人口聚集和適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地區(qū)進(jìn)行據(jù)點(diǎn)式開發(fā)和布局的政策。（表1）
（二）慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)特點(diǎn)
1、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)面積大。慶陽市總面積27，119平方公里，慶城縣總面積2，692.6平方公里，環(huán)縣9，236平方公里，華池縣3，791平方公里，鎮(zhèn)原縣3，500平方公里。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)總面積合計19，219.6平方公里，占慶陽市總面積的70.9%。這意味著慶陽市大部分土地都屬于限制開發(fā)區(qū)域。
2、地理位置獨(dú)特。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中的慶城縣，地處陜甘寧三省交匯地帶，處于中國大陸版圖的幾何中心；環(huán)縣處于鄂爾多斯盆地腹中，大西北經(jīng)濟(jì)圈的中樞，銀（川）-（長）武大動脈貫穿全境；華池縣與東、北與陜西省接壤；鎮(zhèn)原縣地處慶陽市西南，西接寧夏回族自治區(qū)。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的縣域都處在交界地帶，是重要的交通樞紐，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的城鎮(zhèn)化水平影響著慶陽市的發(fā)展。
3、資源儲量豐富。慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)中的華池縣，石油儲存面積2，200平方公里，儲油量8.6億多噸。預(yù)測悅樂礦區(qū)儲煤面積2，364平方公里，預(yù)測儲量約80億噸。環(huán)縣礦產(chǎn)資源豐富，境內(nèi)有石油、天然氣、石灰?guī)r、煤炭、白云巖等多種礦藏。石油地質(zhì)儲量達(dá)5億多噸，煤炭預(yù)測儲量684億噸。慶城縣目前境內(nèi)探明石油儲量4.3億噸，年產(chǎn)原油200萬噸以上，是長慶油田主產(chǎn)區(qū)。
由此可見，在《甘肅省主體功能分區(qū)規(guī)劃》中，慶陽市大部分區(qū)域均屬于限制或禁止開發(fā)區(qū)域。這是由慶陽市的區(qū)域特色、環(huán)境承載能力等因素決定的。但是限制開發(fā)區(qū)域與禁止開發(fā)區(qū)域也承載有一定規(guī)模的人口，同時具有獨(dú)特的地理位置，因此也有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需求。對于這些區(qū)域，城鎮(zhèn)化是其發(fā)展的必要手段。一方面重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨生態(tài)壓力，面臨著維護(hù)國家生態(tài)安全的責(zé)任；另一方面也面臨著此區(qū)域居民要求提高生活水平，改善生活質(zhì)量的問題。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)該如何協(xié)調(diào)解決生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與城鎮(zhèn)化水平提高兩種需求，是此區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵問題。
三、慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中存在的問題
（一）縣城面積小，輻射能力弱。慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)4縣總面積19，219.6平方公里，平均縣域面積4，804.9平方公里，高于全市平均水平。雖然縣域面積廣闊，但縣城建成區(qū)面積較小。慶城縣建成區(qū)8.1平方公里，環(huán)縣建成區(qū)縣城7.2平方公里，華池縣建成區(qū)5.6平方公里，鎮(zhèn)原縣建成區(qū)8平方公里。縣城建成區(qū)平均面積7.2平方公里，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)四縣的城市建成區(qū)面積均未超過10平方公里，總體低于甘肅省平均水平。較大的縣域空間面積、較小的縣城建成區(qū)和高度分散的鄉(xiāng)村，使縣城的輻射帶動力很難擴(kuò)展到全縣。
（二）縣城人口較少，城鎮(zhèn)化水平較低。根據(jù)2013年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣城人口平均約為6.47萬人，低于甘肅省省平均水平。2012年4縣城鎮(zhèn)化率從高到低分布為慶城縣29.3%，華池縣25.1%，環(huán)縣21.7%，鎮(zhèn)原縣20.3%，見表2。相對來說，4縣城鎮(zhèn)化率較低，要實(shí)現(xiàn)甘肅省《甘肅省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2013-2030）》所確定的到2020城鎮(zhèn)化率達(dá)到全省平均水平，到2030年實(shí)現(xiàn)62%的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨。（表2）
（三）軟、硬件設(shè)施落后，承載能力不強(qiáng)。硬件方面，縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后。到2012年末，各項(xiàng)建設(shè)指標(biāo)如人均道路面積除華池縣外，其他重點(diǎn)生態(tài)區(qū)均低于慶陽市平均水平（13.48平方米）；城鎮(zhèn)公共供水普及率，4縣均低于全市平均水平（94%），同時距離《慶陽市城市總體規(guī)劃（2012-2025）》中確定的公共供水普及率100%的目標(biāo)還有一定差距；城市建設(shè)用地占市區(qū)比重部分縣區(qū)較低，見表3。在社會保障體系方面，受到當(dāng)?shù)刎斦?shí)力及國家轉(zhuǎn)移支付政策的影響，基本公共服務(wù)和社會保障體系不健全，重點(diǎn)生態(tài)功能地區(qū)在教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的水平低于其他地區(qū)。（表3）
（四）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)化支撐不足。傳統(tǒng)意義的城鎮(zhèn)化是以人口的集聚作為標(biāo)志，人口集聚必須以產(chǎn)業(yè)作為支撐。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)該集中在綠色產(chǎn)業(yè)、低耗產(chǎn)業(yè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，但4縣區(qū)實(shí)際上依然以第二產(chǎn)業(yè)為主，能耗高、污染重的問題非常嚴(yán)重。從表4看出，作為重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，4縣的二次產(chǎn)業(yè)比重偏高，慶陽市本身“二產(chǎn)”比重過大，是產(chǎn)業(yè)調(diào)整的重點(diǎn)。慶陽市4個重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)部分還高于全市平均水平，這與其生態(tài)功能區(qū)的定位是不相符的。另外，環(huán)縣和鎮(zhèn)原縣“一產(chǎn)”比重高于慶陽市的“一產(chǎn)”比重，雖然優(yōu)于“二產(chǎn)”的生態(tài)功能，但也存在一些問題。農(nóng)業(yè)所占比重較高，說明農(nóng)民對耕地依賴性較高，農(nóng)村勞動力遷移困難。在慶陽市第三產(chǎn)業(yè)以傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)為主，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，可吸納的勞動力數(shù)量少，也限制了農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理直接影響城鎮(zhèn)化水平的提高。（表4）
四、慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑研究
（一）鼓勵生態(tài)移民，促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化。人口因素是影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素，也是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)因生態(tài)系統(tǒng)脆弱，應(yīng)限制大規(guī)模的城鎮(zhèn)化開發(fā)。和其他功能區(qū)不同，對人口增長應(yīng)嚴(yán)格控制，同時鼓勵生態(tài)移民，減少農(nóng)村居民點(diǎn)，縮小農(nóng)村生活空間，引導(dǎo)農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，將人口逐步向新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域遷移。
根據(jù)慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的定位，生態(tài)移民應(yīng)以政府為主導(dǎo)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展為最終目標(biāo)。重點(diǎn)生態(tài)區(qū)縣域大多位于慶陽市西北部地區(qū)，屬于黃土丘陵溝壑區(qū)。因地質(zhì)地貌特征，這些地區(qū)居民居住較分散，且交通不便，再加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，封閉落后。另外，慶陽市屬大陸性氣候，降雨南多北少，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域多在北部地區(qū)，這些區(qū)域降雨量少，適宜農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域小，生存環(huán)境惡劣。人口的不斷增加使生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，只有通過生態(tài)移民，恢復(fù)這些地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)，發(fā)揮其生態(tài)功能，才能為城鎮(zhèn)化提供條件。
（二）提高土地利用率，推進(jìn)土地城鎮(zhèn)化。土地因素是城鎮(zhèn)化的核心要素。新型城鎮(zhèn)化要求節(jié)約用地，增強(qiáng)聚集效應(yīng)，提高土地使用效率。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)由于其功能定位，土地城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是節(jié)約用地，合理使用土地，使土地為實(shí)現(xiàn)其功能服務(wù)。與重點(diǎn)城鎮(zhèn)化地區(qū)不同，這一區(qū)域的土地城鎮(zhèn)化要考慮生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)狀及生態(tài)功能的需要，重視土地的有限性、耕地的重要性。保護(hù)耕地、林地等生態(tài)功能用地，同時限制建設(shè)用地，按照國家規(guī)定進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。
慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣域因?yàn)榈匦巍⒌孛布皻夂虻茸匀粭l件及后天人為破壞等因素，可利用土地面積小、土地利用率低。對于縣域的土地城鎮(zhèn)化，應(yīng)充分利用國家給予的扶貧開發(fā)等特殊政策和土地增減掛鉤、保障性住房建設(shè)等普遍性政策，克服土地、資金兩個制約瓶頸。一方面保護(hù)現(xiàn)有耕地、林地及其他生態(tài)功能用地；另一方面采取有力措施擴(kuò)大可利用土地；也可嘗試縣域之間土地指標(biāo)的跨界調(diào)整使用，解決縣城擴(kuò)容用地難的問題。
（三）發(fā)展重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，加速經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化。不論是克利斯泰勒的中心地理論，還是廖什的市場區(qū)位論，城市都是經(jīng)濟(jì)和社會活動的聚集體，要素向特定地區(qū)流動是城市化的必要過程。對于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，一方面區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求要素集聚；另一方面生態(tài)產(chǎn)品也需要集聚產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。因?yàn)橐刂粫蚰軒碜畲罄麧櫟膮^(qū)域集合，而生態(tài)產(chǎn)品無法產(chǎn)生巨大的利益。因此，在完全市場機(jī)制下，重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域要素集中很難實(shí)現(xiàn)。對于重要生態(tài)功能區(qū)要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與完全市場機(jī)制下要素?zé)o法集中的矛盾下，依靠政府力量成為縣域經(jīng)濟(jì)城鎮(zhèn)化的必然選擇。
對于慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，政府應(yīng)加大引導(dǎo)力度。在項(xiàng)目選擇上，以綠色生態(tài)產(chǎn)品作為重點(diǎn)，例如原有基礎(chǔ)較好的農(nóng)業(yè)、林業(yè)。在項(xiàng)目實(shí)施中，以科技為依托，加大科技比重提升項(xiàng)目品質(zhì)。在選擇項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，做好生態(tài)中心區(qū)域的規(guī)劃。形成有一定規(guī)模、能產(chǎn)生一定效益具有帶動性的重點(diǎn)項(xiàng)目。
（四）完善社會保障制度，提升社會城鎮(zhèn)化。社會城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化的本質(zhì)。社會城鎮(zhèn)化的水平?jīng)Q定新型城鎮(zhèn)化的最終水平。對于不同功能區(qū)域，其城鎮(zhèn)化都不能忽視社會保障制度的提高與完善。社會城鎮(zhèn)化對于城鎮(zhèn)化起到重要的保障作用。在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域，如果無法保障遷移農(nóng)民生活，將會影響區(qū)域土地的集中及功能化，繼而影響城市化的進(jìn)程。社會城鎮(zhèn)化是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要保證，也是其他功能區(qū)域發(fā)展的前提。通過社會保障制度的改革，也將帶動社會需求，為經(jīng)濟(jì)增長帶來更多契機(jī)。
慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要以提供生態(tài)產(chǎn)品，恢復(fù)生態(tài)環(huán)境為主要功能。人口生態(tài)遷移是其重要的功能區(qū)建設(shè)措施。遷往中心城鎮(zhèn)、其他重點(diǎn)城鎮(zhèn)化區(qū)域的農(nóng)民，在教育、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面的需求能否得到滿足，直接影響人口遷移的效果。因此，政府應(yīng)加快完善遷移農(nóng)民社會保障制度，加大改革力度，使農(nóng)民擺脫后顧之憂，放開土地這根救命稻草。
（五）創(chuàng)新管理機(jī)制，完善制度城鎮(zhèn)化
1、重視生態(tài)補(bǔ)償制度。慶陽市重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)主要承擔(dān)的是提供生態(tài)產(chǎn)品、保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的功能。生態(tài)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的選擇以綠色、低污染、低能耗為前提，因此可能喪失發(fā)展的機(jī)會。另外這些產(chǎn)業(yè)還需要為生態(tài)恢復(fù)投入相應(yīng)成本。生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)及恢復(fù)要求減少居民活動，人口遷移將導(dǎo)致重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)人力資本的流失。同時轉(zhuǎn)移人口也需要社會保障服務(wù)。因此，必須建立生態(tài)補(bǔ)償制度，對于因生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)移民等產(chǎn)生的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償，以保證重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)功能的實(shí)現(xiàn)。
2、改革戶籍制度。城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度在我國由來已久。目前，二元戶籍制度已經(jīng)成為影響我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的阻礙因素。生態(tài)遷移的人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)、居住，但不能獲得城鎮(zhèn)戶籍，因此無法享受社會保障、子女入學(xué)等基本公共服務(wù)。慶陽市應(yīng)積極探索完善的戶籍管理模式，降低城鎮(zhèn)戶籍門檻，取消城鎮(zhèn)移民的戶籍限制，保證農(nóng)民有秩序的進(jìn)城。通過為遷移人口創(chuàng)造良好的勞動力市場環(huán)境，建立勞務(wù)中介機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等，引導(dǎo)人口有序流動，同時提高勞動力素質(zhì)。使遷移人口成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。
3、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式。應(yīng)該以“土地經(jīng)營權(quán)資本化”創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，通過土地的集中流轉(zhuǎn)以推進(jìn)重點(diǎn)功能區(qū)域城鎮(zhèn)化進(jìn)程。首先，改變目前合法土地供給方式比較單一的辦法，實(shí)行多樣化的土地供給方式，允許集體土地使用權(quán)通過轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股等方式直接進(jìn)入城鎮(zhèn)土地市場；其次，嘗試允許農(nóng)民將承包土地使用權(quán)以出租轉(zhuǎn)讓或投資入股開發(fā)的形式，以鼓勵遷移農(nóng)民承包的土地集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，提高土地利用率；最后，嘗試遷移農(nóng)民利用原有宅基地與城市建設(shè)用地一定比例置換，或在購買住房時給予優(yōu)惠，以解決遷移農(nóng)民住房問題。
此研究受甘肅省社科規(guī)劃項(xiàng)目：“主體功能分區(qū)視角下的甘肅省新型城鎮(zhèn)化水平測度及發(fā)展路徑選擇”資助
