隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展所面臨的內(nèi)外條件都出現(xiàn)了顯著的變化，如各種資源要素的空間流動性加強，經(jīng)濟活動在空間上的集聚效應更加顯著，區(qū)域比較優(yōu)勢的構(gòu)成要素改變等。為了適應這一系列新趨勢，需要進一步完善區(qū)域發(fā)展思路，創(chuàng)新發(fā)展路徑。在堅持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎上，更加注重區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展。為此，要加強區(qū)域之間的政策協(xié)同，盡快消除影響要素跨區(qū)域流動的政策壁壘和地域歧視性政策，加強區(qū)域之間基本公共服務和社會保障政策的一致性；加快構(gòu)建以要素流動、利益共享為核心的區(qū)域合作機制；進一步明確中央和地方政府

　　經(jīng)濟發(fā)展進入“新常態(tài)”這一科學論斷，是我國在新的發(fā)展時期，解決區(qū)域問題，制定區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，完善區(qū)域政策的基本出發(fā)點。為此，需要科學認識在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，經(jīng)濟活動空間布局的新變化，資源要素空間流動的新動態(tài)，以及影響區(qū)域發(fā)展的新因素，并以此推動區(qū)域發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和發(fā)展路徑的創(chuàng)新，更好適應新常態(tài)對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求。

　　一、準確把握新常態(tài)下區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的四大趨勢

　　在經(jīng)濟新常態(tài)下，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展影響較為顯著的因素主要包括：宏觀經(jīng)濟增速下降、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級壓力加大，資源環(huán)境壓力加大、加快發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護之間的矛盾突出，新一輪技術變革正在加速、產(chǎn)業(yè)組織模式和生產(chǎn)方式出現(xiàn)重大變化等。這些因素將直接影響經(jīng)濟活動空間布局的總體趨勢，對處于不同發(fā)展階段的地區(qū)所產(chǎn)生的影響也不盡相同。概括而言，主要表現(xiàn)為以下四個方面：

　　一是資源要素的流動性增強，區(qū)域經(jīng)濟一體化將加速。由于新一代信息技術、現(xiàn)代交通技術的快速發(fā)展，支撐區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的資本、勞動、技術等要素的流動的速度和強度都在顯著增強，流動方式也出現(xiàn)了重大變化。傳統(tǒng)上更多是地理鄰近區(qū)域之間，通過產(chǎn)品或者勞動力的地理轉(zhuǎn)移而實現(xiàn)，在新技術條件下，超越地理空間、跨越式流動的特征將越來越顯著。這一變化將導致經(jīng)濟活動的地理邊界日趨模糊，資源要素可以在更大的空間范圍內(nèi)實現(xiàn)優(yōu)化配置。區(qū)域之間的經(jīng)濟聯(lián)系更加復雜化，由傳統(tǒng)基于不同產(chǎn)業(yè)鏈而形成的線性關系向基于價值鏈的網(wǎng)絡關系轉(zhuǎn)變。區(qū)域一體化的廣度和深度將會隨之被增強。

　　二是經(jīng)濟活動在空間布局上的集聚效應將更加顯著，區(qū)域之間的分化可能進一步加劇。以互聯(lián)網(wǎng)和智能制造為核心的新技術本質(zhì)上具有較強的網(wǎng)絡積聚效應，先發(fā)地區(qū)可利用其技術、資本、人才等方面的有利條件，吸引更多要素資源向該地區(qū)聚集，其先發(fā)優(yōu)勢被進一步強化。相比之下，對于尚處在工業(yè)化初級階段的欠發(fā)達地區(qū)而言，由于其基礎設施、人力資本、金融資本等方面都不具備優(yōu)勢，在短期內(nèi)又難以改變。再加上其他一些因素的影響，如國家宏觀經(jīng)濟增長速度下降和結(jié)構(gòu)調(diào)整所導致的能源、礦產(chǎn)等大宗產(chǎn)品的市場需求減弱，發(fā)達地區(qū)受宏觀經(jīng)濟下行壓力加大的影響，產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的速度減緩等，欠發(fā)達地區(qū)僅有的自然資源優(yōu)勢無法得到充分發(fā)揮。由此導致地區(qū)之間進一步分化，區(qū)域差距極有可能隨之擴大。

　　三是區(qū)域比較優(yōu)勢的構(gòu)成要素出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性變化，區(qū)域發(fā)展路徑將被重塑。由于生產(chǎn)活動模塊化、數(shù)字化、智能化程度的不斷提高，一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展對勞動力的技能、基礎設施（主要指信息通信設施和公共服務設施）的先進水平和制度條件提出了更高的要求。要素的知識性、不可替代性和不可復制性成為決定一個地區(qū)競爭優(yōu)勢的重要因素。低成本勞動力、廉價的土地、能源資源，以及地理區(qū)位等傳統(tǒng)優(yōu)勢，都將由于生產(chǎn)組織方式、商業(yè)模式的變革而被替代，對經(jīng)濟活動空間布局的影響力已明顯趨于減弱。在此背景之下，基于傳統(tǒng)比較優(yōu)勢，主要依托本地資源的“自身消耗型”的區(qū)域發(fā)展路徑，越來越難以適應新常態(tài)下區(qū)域發(fā)展環(huán)境的變化。無論是發(fā)達地區(qū)，還是欠發(fā)達地區(qū)，都要積極主動向“創(chuàng)造型”的發(fā)展路徑轉(zhuǎn)變，以適應新時期區(qū)域競爭的要求。

　　四是區(qū)域發(fā)展目標更加多元化，區(qū)域合作已成為必然趨勢。隨著我國經(jīng)濟社會進入新的發(fā)展階段，對發(fā)展也提出了更高要求，不僅要解決人們的溫飽問題，還要滿足人們對更高生活質(zhì)量的要求。這同樣也是對一個地區(qū)發(fā)展的更高要求。因此，區(qū)域發(fā)展的目標更加多元化，除了經(jīng)濟增長之外，還包括提高本地區(qū)的宜居性，改善本地區(qū)的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提升本地基本公共服務的質(zhì)量等多個方面。這些發(fā)展目標的實現(xiàn)不僅取決于本地區(qū)的資源條件和發(fā)展能力，在一體化的經(jīng)濟體系中，還與其他地區(qū)密切相關。在此推動下，區(qū)域之間的關系已由單純的基于自身經(jīng)濟利益的競爭關系，轉(zhuǎn)變?yōu)榛诙喾N共同利益的區(qū)域合作關系，這已成為一個地區(qū)實現(xiàn)其更高發(fā)展目標的內(nèi)在需求。

　　二、“協(xié)同發(fā)展”是適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展新趨勢的關鍵之舉

　　在區(qū)域發(fā)展新常態(tài)下，要素資源的流動性、空間布局的方向和組織形態(tài)都出現(xiàn)了重要的變化。區(qū)域之間既有利益沖突，也有共同利益；既有競爭關系，也有分工合作的關系。這就需要對以往的區(qū)域發(fā)展思路和發(fā)展路徑加以重新審視，為新常態(tài)下解決我國區(qū)域問題探尋更加有效的方式。其中，最為關鍵的就是要超越過去的“行政區(qū)經(jīng)濟”，更加注重區(qū)域之間的“協(xié)同發(fā)展”。

　　相比區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而言，區(qū)域協(xié)同發(fā)展更加強調(diào)通過不同區(qū)域主體之間的協(xié)調(diào)合作，形成目標一致的行動方案，實現(xiàn)對公共事務的聯(lián)合治理；更加強調(diào)通過不同區(qū)域主體的分工協(xié)作，實現(xiàn)要素在國家整體層面或者更大區(qū)域范圍的高效配置；更加強調(diào)通過區(qū)域之間的利益協(xié)調(diào)和平衡，實現(xiàn)區(qū)域之間的有序競爭和可持續(xù)發(fā)展；更加強調(diào)通過區(qū)域之間資源、信息的共享，相互促進，共同發(fā)展。但需要明確的是，推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展是對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的增進和戰(zhàn)略補充，并非簡單的替代。其作用和意義主要體現(xiàn)在三個方面：

　　第一，通過區(qū)域協(xié)同，加快欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，防止區(qū)域分化效應的擴大。我國是一個區(qū)域差距較為顯著的國家，以往更多的是強調(diào)通過政策扶持或者改善其內(nèi)部發(fā)展條件來加快某個欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，從而實現(xiàn)地區(qū)差距的縮小。但在新常態(tài)下，區(qū)域一體化程度提高，發(fā)展環(huán)境更加開放，欠發(fā)達地區(qū)很容易由于其劣勢競爭地位而被路徑鎖定，陷入“貧困陷阱”，而發(fā)達地區(qū)由于其早期的競爭優(yōu)勢，對資源要素的“虹吸效應”有可能被進一步強化。因此，迫切需要推動區(qū)域之間的聯(lián)動協(xié)同發(fā)展，加強發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)之間的連接性，促進資源要素在向“點聚集”的同時也能更好發(fā)揮“涓滴效應”，輻射帶動更大范圍的區(qū)域發(fā)展。

　　第二，通過區(qū)域協(xié)同，有利于控制區(qū)域競爭的負面效應，切實提高資源要素的空間配置效率。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要目標之一是要實現(xiàn)資源要素在空間的高效配置，過去更多的是以區(qū)域之間的競爭為動力，促進要素向更高效率的地區(qū)聚集。這對加快我國區(qū)域發(fā)展的意義不可否認，但過度競爭、無序競爭所引發(fā)的生態(tài)環(huán)境惡化、產(chǎn)能過剩、土地無序開發(fā)等負面效應也日益突出，資源要素在整個國土空間范圍內(nèi)的配置效率并沒有得到應有的改進。因此，要積極推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展，通過在區(qū)域之間建立一種新型的競合關系，在國家層面或者更大區(qū)域范圍構(gòu)建有效的分工體系，使得各區(qū)域能夠優(yōu)勢互補，實現(xiàn)更高效、更可持續(xù)的發(fā)展。

　　第三，通過區(qū)域協(xié)同，積極推動跨區(qū)域問題的有效治理，真正實現(xiàn)區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。隨著經(jīng)濟活動空間布局的調(diào)整和空間組織形態(tài)的變化，新的區(qū)域問題和矛盾正在凸顯，如大“城市病”、環(huán)境污染、基礎設施的銜接等。這些問題都具有很強的負外部性，如果得不到根本性的解決，還會引發(fā)更多的社會問題。這就需要通過區(qū)域協(xié)同發(fā)展，加強不同區(qū)域之間土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境治理等方面的溝通與合作，共同推動跨區(qū)域問題的治理，引導資源要素和人口的空間布局能夠遵循國家整體利益最大化的基本原則，實現(xiàn)更加科學合理的優(yōu)化調(diào)整。

　　第四，通過區(qū)域協(xié)同，促進不同區(qū)域之間形成創(chuàng)新合力，推動各地區(qū)更高質(zhì)量的發(fā)展。在新常態(tài)下，構(gòu)成區(qū)域優(yōu)勢的要素資源已發(fā)生改變，無論是發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展還是欠發(fā)達地區(qū)的“追趕”發(fā)展，都要更多依賴知識型要素和不同類型的區(qū)域創(chuàng)新來實現(xiàn)其更高層次的發(fā)展目標。但由于知識和技術的獲取，以及傳導機制都出現(xiàn)了重大變化，創(chuàng)新活動的復雜性和不確定性已超出以往任何時期。這在某種意義上表明，區(qū)域創(chuàng)新的難度在增加而空間在縮小。區(qū)域創(chuàng)新能力的提升不僅要求擁有更高質(zhì)量的創(chuàng)新要素，還要能夠與外部技術創(chuàng)新網(wǎng)絡、不同地域的市場網(wǎng)絡和生產(chǎn)者網(wǎng)絡等實現(xiàn)有效的對接和融合，以獲取更多有利于區(qū)域創(chuàng)新的信息。這就需要通過區(qū)域之間建立緊密的合作關系，通過更加專業(yè)化的分工協(xié)作，整合各區(qū)域之間的優(yōu)勢資源要素，形成創(chuàng)新合力，共同推動創(chuàng)新發(fā)展。

　　三、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展的對策措施

　　區(qū)域協(xié)同發(fā)展的核心在于“協(xié)同”，而“協(xié)同”的關鍵又在于“合作”。因此，在推進實施過程中，除了需要發(fā)揮市場機制的決定性作用，還需要深化改革，著重加強區(qū)域合作方面的政策創(chuàng)新，為切實有效地推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

　　第一，加強區(qū)域之間的政策協(xié)同，并將其作為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的突破口。

　　政策協(xié)同是實現(xiàn)資源要素空間布局優(yōu)化調(diào)整的基本條件，也是實現(xiàn)不同區(qū)域分工協(xié)作的必備條件。因此，應將政策協(xié)同作為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的首要突破口。

　　具體包括三個層面：一是盡快消除影響要素跨區(qū)域流動的政策壁壘和地域歧視性政策。加強區(qū)域之間在市場準入，有關產(chǎn)品、技術、質(zhì)量安全等方面的認證標準和污染排放標準的統(tǒng)一性；加強對高新技術企業(yè)認定、政府采購、自主創(chuàng)新產(chǎn)品等政策的統(tǒng)一性。二是加強區(qū)域之間基本公共服務和社會保障政策的一致性。在區(qū)域經(jīng)濟分化趨勢難以根本逆轉(zhuǎn)的情況下，要確保各地區(qū)基本福利水平的大致趨同，加快縮小養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、基本醫(yī)療保險等政策的地區(qū)差異性，為資源要素，尤其是創(chuàng)新要素向欠發(fā)達地區(qū)的流入創(chuàng)造更加有利的條件。三是將區(qū)域競爭性政策的差異程度控制在合理范圍內(nèi)。財稅政策、土地管理政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融政策、環(huán)境政策等是地方政府參與區(qū)域競爭最常用的政策工具，也是國家為加快落后地區(qū)發(fā)展，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展而廣泛使用的政策工具，有其合理性和必要性。但要控制其差異程度，防止因此而導致區(qū)域之間出現(xiàn)無序、惡性競爭。對環(huán)境政策更要審慎使用，要在堅持排放標準區(qū)域統(tǒng)一的前提下，根據(jù)不同地區(qū)環(huán)境容量的差異保持適當?shù)目偭坎町悺?br />
　　第二，加快構(gòu)建跨區(qū)域合作機制，為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供機制保障。

　　區(qū)域協(xié)同發(fā)展實質(zhì)上就是要打破行政區(qū)的限制，通過加強區(qū)域之間的互動合作，實現(xiàn)共贏式發(fā)展。在此過程中，必然涉及到不同區(qū)域在整個國家分工體系中功能定位的重組，也涉及到區(qū)域之間短期利益與長期利益的平衡與協(xié)調(diào)。這就需要構(gòu)建有效的跨區(qū)域合作機制，使不同區(qū)域主體的利益訴求都能得到充分滿足。這是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)。

　　基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)在要求，建議應優(yōu)先構(gòu)建以下三大區(qū)域合作機制：一是建立平等公開透明的溝通機制。包括政策溝通、規(guī)劃溝通、信息溝通等，使各個地區(qū)對其在整個區(qū)域分工體系中的功能定位能夠得到充分的認同，對各自未來的發(fā)展方向能夠協(xié)調(diào)一致，避免出現(xiàn)競爭性沖突，這是確保區(qū)域合作得以深化的前提條件。同時，公開透明的機制也有利于約束規(guī)范各區(qū)域主體的行為。二是建立要素流動、利益共享機制。這是決定區(qū)域之間能否協(xié)同發(fā)展的核心所在。如果要素在空間不能順暢流動，各地區(qū)的資源優(yōu)勢就無法整合，協(xié)同發(fā)展就無從談起。同樣，如果在協(xié)同發(fā)展過程中，地方政府、企業(yè)和居民等區(qū)域主體的利益不能得到有效保障，合作收益的分配出現(xiàn)失衡，那么這種合作不僅違背了協(xié)同發(fā)展的根本目標，在實踐中也難以持續(xù)。三是建立有效的激勵約束機制。區(qū)域協(xié)同發(fā)展是為了建立更加開放、更加高效的經(jīng)濟體系，在協(xié)同發(fā)展的過程中，要防止地區(qū)之間假借區(qū)域合作之名，設置新的區(qū)域性壁壘，在更大空間范圍形成新的封閉經(jīng)濟體，這不僅不利于解決國家現(xiàn)有的區(qū)域問題，還會影響到整個國家的市場競爭秩序。因此，需要對地方合作的基本原則、政策權(quán)限和合作方式加以規(guī)范和約束。

　　第三，加快推動相關制度的改革，為推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供制度保障。

　　目前，我國各地開展區(qū)域合作的動力正在增強，對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的意義也初步形成共識，但在推進過程中，由于制度不完善和一些體制機制方面的障礙，使得地方橫向合作僅停留在各級別的“協(xié)商會”或“合作協(xié)議”之上，難以進一步深化，亟需推動相關制度領域的改革。具體包括三個層面：

　　一是盡快理順中央地方政府的權(quán)責關系。區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中涉及到大量跨區(qū)域公共事務的協(xié)同，如跨區(qū)域交通的協(xié)同、環(huán)境治理的協(xié)同、基本公共服務設施的協(xié)同，這都需要上一級政府承擔更主要的權(quán)責，這樣才能真正激發(fā)地方政府之間橫向協(xié)同的內(nèi)在動力。

　　建議進一步明確中央和地方政府在區(qū)域事務上的權(quán)責關系，中央政府應在跨區(qū)域的公共事務治理和公共服務供給方面承擔更主要的權(quán)責，加快明確地方政府的權(quán)力清單。二是加快財稅體制的改革。這是區(qū)域協(xié)同發(fā)展亟需破解的制度障礙。如前所述，利益共享機制是推動協(xié)同發(fā)展的核心，而利益共享機制的建立與財稅制度密切相關。但在現(xiàn)行分稅制框架下，由于共享稅、間接稅較多，財力分配上形成了財權(quán)重心上移而事權(quán)重心下移的狀況，很難建立起有效的利益共享機制。建議適度減少共享稅，堅持稅收的屬地原則，盡可能避免稅源在跨地區(qū)轉(zhuǎn)移過程中，造成區(qū)域之間分配的不公平，影響區(qū)域合作。推進以房地產(chǎn)稅和土地使用稅為主的物業(yè)稅、城市維護建設稅、資源稅和環(huán)境稅的改革，引導地方政府的行為轉(zhuǎn)移到綠色發(fā)展和提高本地公共服務的水平上，適應新常態(tài)下區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求。結(jié)合國家財稅體制改革的總體方向，加快探索建立區(qū)域之間的橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度，以更有效地推動基本公共服務的均等化，為要素在更大空間范圍內(nèi)的流動創(chuàng)造有利條件。三是加快地方政府政績考核制度的改革。目前，我國不同層級政府間呈現(xiàn)為“條塊結(jié)合、層級授權(quán)，向上負責”的網(wǎng)絡型政府間關系，地方政府作為經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務、土地管理、環(huán)境保護、生態(tài)建設、科技創(chuàng)新等大量職責的實際執(zhí)行者，同時面臨著上一級政府或者上一級主管部門的考核。而協(xié)同發(fā)展是通過聚合不同地區(qū)的優(yōu)勢，按照不同的功能分工，實現(xiàn)有利于各地區(qū)的共同發(fā)展目標，實際上是多個區(qū)域集體行為的結(jié)果，而非個體行為。這就與現(xiàn)行的地方政績考核制度出現(xiàn)了內(nèi)在的沖突。這一沖突如果不能得到很好的解決，勢必會影響到地方政府合作的積極性。建議將各地發(fā)展的包容性、公平性和可持續(xù)性作為今后對地方政府政績考核的重點，引導地方走向協(xié)同發(fā)展之路。四是要加強地方性法規(guī)條例的協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)法律沖突，影響地方之間的橫向合作，也為跨區(qū)域監(jiān)管和執(zhí)法提供法律依據(jù)。盡快修訂完善城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護等方面的法律，依法推進不同地區(qū)之間在發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境治理等方面的協(xié)同。

　　（作者單位：國務院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部）