尋找中國經濟新的戰略性區域
來源：未知 日期：2015-08-11 點擊：次
區域經濟發展既是中國經濟增長在空間上的表現，也是推動中國經濟增長和發展模式轉換的重要動力。近年來，中國區域發展格局發生較大變化，我們有必要依據市場規律識別出支撐未來中國經濟增長的新戰略性區域，探討促進要素空間流動的區域政策，為區域經濟科學有序發展提供參考，避免各地不切實際地發展“增長極”。
當中國經濟進入新常態，原有戰略性區域進入平穩增長期，在區域空間上需要涌現出具有新的競爭優勢的增長動力接續者。
戰略性區域必須是處于經濟結構快速變動的地區。高速工業化和城市化能推動勞動力、資金、技術等要素從生產效率低的部門大規模轉向生產效率高的部門，以結構轉換效應實現經濟的高速增長。如果一個地區的工業化進程趨于完成，由于服務業的生產效率提高慢于二產部門，經濟增長的部門轉換效應將趨緩。如果一個地區的城市化進入到增速放緩階段，經濟增長的城鄉轉換效應也將趨弱。
戰略性區域還應該是持續吸引要素集聚的地區。戰略性區域必須是吸引人口遷移的目的地，而不是人口的凈輸出地；必須是資本匯聚之地，而不是資金外溢之地；必須是物流和客流較為集中的樞紐，而不會呈現“門前冷落車馬稀”的景象；必須是寸土寸金之地，而不會使土地價值無法充分體現。
根據上述分析框架，考慮到數據可得性，我們構建了兩組六個指標的評估框架（見表1），用于評價原有戰略性區域、尋找潛在戰略性區域。
中國原有戰略性區域的典型化事實
本部分將長三角和珠三角作為分析對象，總結出這兩個戰略性區域在快速增長時期的典型化事實，為尋找新的戰略性區域提供參考依據。
（一）二產比重呈現出倒U形變化趨勢。
在2001年中國加入世貿組織前的五年，珠三角的二產比重停滯在49％左右，長三角甚至從近55％下降到51％左右；此后，在外部市場需求的驅動下，長三角和珠三角的二產比重逐年提高，雙雙在2004年分別達到55％和53％的峰值；2004年之后，兩個地區的二產比重不斷下降，到2012年都下降到了49％以下。從城市的維度來看，兩個地區大部分城市的二產比重表現出類似的軌跡，其中蘇州和佛山的二產比重峰值超過了65％。
（二）城鎮化從加速期步入增速趨緩期。
Nortnam（1979年）觀察了1800年以來世界城鎮人口增長和城鎮化發展的總體趨勢，發現城鎮化過程要經歷啟動、加速、趨緩這三個階段，發展趨勢呈S形。圖2表明，長三角和珠三角的城鎮化率都已經接近或超過65％，進入了城鎮化率提升的減速階段。
（三）非農就業人員增長強勁。
近十年來，除了金融危機前后個別時間點，長三角和珠三角的非農就業人員都表現出強勁的增長，2012年比2003年分別增長了94.30％和86.57％。一個有趣的現象是，珠三角非農就業人員增長率在金融危機爆發后的2008年降到十年最低點；長三角非農就業人數則在2006年就提前出現了罕見的負增長，金融危機期間倒是保持8％左右的穩定增長。這在一個側面反映出長三角地區更敏感地捕捉到了金融危機的氣息，并率先作出調整。
（四）資金聚集效應呈現高位趨緩的態勢。
按現行的監管規則，商業銀行“貸款/存款”的比重必須維持在75％以下。在銀行現實經營中，這一指標的比重上限往往在60％－75％之間。這就意味著，貸存比低于60％的地區，其存款有一部分用于其他地區放貸；貸存比在75％的地區，其信貸資金有部分來自于外地。2003年，長三角貸存比超過75％，此后穩定在73％－74％的監管紅線門檻，表現出較為明顯的資金集聚效應。珠三角的貸存比要比長三角低10個百分點左右，但是仍維持在62％的水平上。近年來中國股票、債券等直接融資市場快速發展，這可能是珠三角貸存比下降的原因。
（五）交通運輸量增長表現出網絡化效應。
隨著交通基礎設施的完善，長三角和珠三角的物流和人流持續增長。2012年，長三角和珠三角旅客運輸量是2003年的1.9倍和4.14倍，年均增長率達到7.40％和17.10％；貨物運輸量分別是2003年的2.19倍和2.52倍，年均增長率達到9.11％和10.81％。
（六）房地產開發投資在波動中快速增長。
我們用房地產開發投資指標反映土地價值的變化。一般而言，房地產開發投資增長越快，土地價值上升得越高。長三角、珠三角2012年房地產開發投資額，比2003年分別增長了395.31％和295.34％。但這一指標在兩個地區都表現出震蕩上漲的趨勢，2009年的增速大幅下滑，有不少城市在2008年－2010年期間出現負增長。
中國潛在戰略性區域的識別
對原有戰略性區域快速增長時期典型化事實的分析表明，未來中國新的戰略性區域既需要處于工業化和城鎮化較快推進期，又需要具備聚集各類要素的吸引力。我們按照工業化程度、城鎮化進程、勞動力增長、資金聚集、物流匯聚、土地增值等六個標準，對中國285個地級市進行六輪篩選，以期發現有潛力成為新戰略性區域的競爭者。
（一）二產比重過高的城市不具備生產率較快提升的基礎。
由于服務業生產率的提升并不像工業那么明顯，二產比重過高的地區不具備生產率較快提升的基礎。如表2所示，2012年，在全國地級市中，有23個城市的二產比重超過65％，大部分是資源能源型城市（如克拉瑪依、大慶、榆林等）。這些城市有的已經進入了資源儲備下降的周期；有些雖然還有相當大的儲量，但過高的二產比重已無進一步提高的空間。
（二）城鎮化速度放緩的城市難以產生快速的城鄉結構轉化效應。
截至2013年末，中國有40個城市的城鎮化率超過65％，進入到了城鎮化率提升放緩階段，未來由當地農業轉移人口進入城鎮高效率部門帶來的結構轉化效應不是很大。當然，除了東北地區的一些老工業城市之外，這些城市大部分是處于原有戰略性區域的發達城市。后者雖然在本地域內部的城鄉結構轉化潛力不大，但仍可能形成“城鎮化率提升趨緩、外來勞動力快速增長”的格局。因此，我們將在下一部分進一步考察就業人口增長，保留那些城鎮化率雖高但就業仍然強勁增長的城市。
（三）就業人口增長乏力的城市喪失了匯聚其他要素的吸引力。
在所有要素中，用腳投票的勞動力是市場化程度最高的要素。從2003年到2012年，中國就業人口增幅最大的地區是成渝、浙江西部和安徽中部，西部和東北部不少城市的就業人口增長緩慢甚至出現了下降。
全國共有34個地級市的就業人口在十年中出現負增長，101個地級市的就業人口年均增長不足1.5％。對于這135個城市而言，就業人口增長乏力背后是產業的衰退和城市的蕭條。
（四）資金外溢的城市難以撬動經濟快速增長的金融杠桿。
資本在市場機制下的逐利活動構成了各地區千差萬別的金融支持圖景。我們認為一個城市只要符合以下兩個條件中的一個，就可被視為資金集聚的城市：（1）期末近三年（2009年－2012年）貸存比高于75％；（2）期末近三年貸存比均值高于50％，且比期初三年（2003年－2005年）高。貸存比低于50％的城市主要分布在中西部地區；省會城市的貸存比普遍較高，貸存比下降幅度較大的城市主要分布在東北地區。有89個城市不符合以上兩個條件，屬于資金外溢的城市。
（五）物流網絡發展較慢的城市無力支撐資源的高效配置。
二產比重較高的城市貨運量增長速度較快，服務業主導的城市客運量增長速度較快。因此，我們認為貨運和客運的年均增長率同時低于8％的城市，屬于物流發展較慢的城市，無法形成資源高效配置的網絡。貨運量年均增長低于8％的城市有91個，主要分布在西部和東北地區；客運量年均增長低于8％的城市有129個，主要分布在西部、東北和中部地區。兩項指標都低于8％的城市有50個。
（六）土地增值較慢的城市不具備成為戰略性區域的潛力。
我們用房地產開發投資的增速反映土地增值的情況。房地產開發投資增速最快的城市分布得較為分散，東北、中部、西部地區都有年均增長超過50％的城市。相對而言，東部地區的增長顯得更溫和一些，這與東部地區住房商品化啟動時間在樣本期之前有一定關系。我們以年均增速20％為界，將低于這一標準的32個城市視為土地增值較慢的地區。
經過以上六個指標的分析，我們從285個地級市中篩選出了38個潛在戰略性城市（見附表）。這38個潛在城市，除了臺州、舟山、嘉興屬于原有戰略性區域，其余城市都屬于新生力量。如圖4所示，新的戰略性區域最終表現為多個經濟帶、城市群或都市圈，如長江經濟帶、海峽西岸城市群、北部灣城市群、成渝西安都市圈、云貴都市圈等。
潛在戰略性區域的資源環境狀況
除了具備經濟結構快速轉換的潛力以及要素集聚的能力，這些城市還必須有足夠的資源來支撐經濟的快速增長。土地和水是城市經濟社會發展最基本的兩類資源，基于數據可得性的考慮，我們采用“工業用地比重”和“人均供水能力”來考察潛在戰略性城市的資源環境狀況。前者是用市轄區的工業用地面積與城市建設用地面積的比值，后者是用城市供水生產能力除以全市用水人口得出的指標。
大部分潛力城市的工業用地壓力可控。2011年，全國地級市市轄區工業用地比重為18.69％，其中長三角和珠三角分別為27.36％和34.01％。對于38個潛在戰略性城市來說，大部分城市的工業用地比重低于土地壓力較大的長三角和珠三角，未來仍然存在較為充裕的土地開發潛力。
大部分潛力城市都具備一定的供水能力。2011年，全國地級市人均供水能力為0.68立方米/人/日，其中長三角和珠三角分別為0.76立方米/人/日和0.80立方米/人/日。大部分潛力城市接近或超過全國平均水平，但普遍低于長三角和珠三角的水平，水資源的硬約束問題很突出。
雖然以上兩項指標反映了資源環境因素對城市經濟社會發展的重要約束，但我們并不據此剔除潛力城市。這是因為我國工業用地的使用效率還有很大的提升空間，人均供水能力也能通過區域間的調節得以提高，但環境資源的壓力的確需要得到這些城市的重視。
促進戰略性區域發展的政策思路
采取有效政策措施，加快培育新的戰略性區域，不僅是適應經濟新常態所亟須采取的應對之策，也是引領經濟新常態，提升中國國際競爭力的內在需要。但由于區域發展所面臨的內外環境和條件正在發生顯著的變化，新戰略性區域的形成路徑將與以往有所不同，需要進一步改革創新有關的區域政策，為其發展創造更有利、更高效的體制環境。
首先，加快全國統一市場的建設。要按照市場規律培育新的戰略性區域，只有符合效率原則，戰略性區域才能自我持續成長。必須避免全國各地一哄而上培育增長極，而要通過建立統一的資源要素市場和基本公共服務的均等化，為各個地區創造平等的競爭機會和相對公平的發展機會，讓勞動力、資本、技術等要素在更大范圍內配置，更充分地發揮各地區的比較優勢。
第二，政府應適時發揮正確的引領作用。新戰略性區域的形成是各種要素在空間優化調整的一個過程。在此過程中，需要發揮市場對資源要素配置的決定性作用。但不容忽視的是，市場也具有負外部性、短期逐利等內在缺陷，一個地區的發展往往存在一種“自我強化”的機制，完全依靠市場配置資源的結果并不能實現效率的最大化，還會影響社會公平和環境的可持續。
政府要在充分認識市場規律和區域發展規律的基礎上制定區域戰略和政策，并依據實施過程中市場的反應，調整完善既有戰略和政策，引導形成區域發展新格局。
第三，以新型城鎮化戰略統籌推進區域發展。結合新型城鎮化發展戰略，把培育新戰略性區域與落實《國家新型城鎮化規劃》、提升城市群功能、提高城鎮綜合承載能力結合起來，通過提升城市群要素集聚能力，支持城市群優化發展，優化國土空間開發格局，走出一條城鎮化帶動新戰略性區域發展的特色之路。
第四，加強潛在戰略性區域的基礎設施建設。要避免不顧區域經濟活躍度而盲目上馬基礎設施項目的現象。應以潛在戰略性區域的重點城市或城市群為節點，增強潛在戰略性區域對內對外的物理連接性，為潛在戰略性區域參與國際國內分工和形成新的戰略性增長極創造條件，形成城城之間、城鄉之間、城市群內部良好的分工與聯系，并不斷提高其帶動周邊地區發展的能力。
第五，推動跨行政區域的分工合作。中國資源要素在空間的組織方式越來越復雜，大都市區、城市群已成為各國經濟活動和參與國際競爭的主要空間組織形態。區域分工合作不能僅局限于某個行政區，要加快跨行政區合作體制機制的創新，以構建“促進資源要素跨區域流動機制、跨區域公共事務治理協調機制和利益共享三大機制”為突破口，有效克服行政分割對戰略性區域形成的約束，盡可能避免以往“諸侯經濟”所造成的效率損失。
第六，提高區域間協同創新能力。在新的技術背景和全球價值鏈分工體系下，創新活動的復雜性和不確定性日益提高，各地僅依靠自身的創新資源很難實現區域創新能力的突破。在新戰略性區域形成過程中，需要依靠協同創新破解既有的瓶頸因素。各地應著力搭建跨區域的協同創新平臺，探索建立跨區域的創新風險分擔機制以及創新成果共享機制，促進各類創新主體的合作和創新成果的產業化，形成優勢互補、要素聯動的區域開放創新格局。
第七，加快推動規劃體制改革。目前中國部門的專項規劃、不同地區的規劃之間缺乏有效的協調與銜接，甚至存在互相矛盾的問題，不利于戰略性區域的形成。應加快推進經濟社會、土地利用和環境規劃之間的協調一致，構建不同地區之間的規劃協調機制，推動實施更大空間尺度的規劃。
課題組執筆人為國務院發展研究中心卓賢、劉云中、侯永志、鄒學森
