在新一輪科技產(chǎn)業(yè)革命背景下，未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢引領(lǐng)著產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的創(chuàng)新與變革。本文旨在通過研究國家級高新區(qū)與經(jīng)開區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策類別和作用，深入了解如何應(yīng)對這些趨勢，從而有效推動(dòng)未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文章首先探討了未來產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢，強(qiáng)調(diào)為應(yīng)對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，政策制定應(yīng)具有前瞻性和靈活性，既自上而下地設(shè)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，又鼓勵(lì)自下而上的創(chuàng)新和創(chuàng)造力。同時(shí)，政策制定應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和溝通，以適應(yīng)不斷變化的市場需求和環(huán)境。文章進(jìn)一步分析了高新區(qū)與經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的演變及其關(guān)鍵作用，并提出政策制定建議。建議在政策制定中綜合考慮新舊產(chǎn)業(yè)平衡、行業(yè)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)業(yè)內(nèi)有效競爭、整體產(chǎn)業(yè)分析等多個(gè)方面。綜上所述，本文為政策制定者提供有益的參考和啟示，以更好地應(yīng)對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)。

 

　　一、引言

 

　　未來產(chǎn)業(yè)話題涌現(xiàn)的主要背景是全球新工業(yè)革命，在這個(gè)背景下，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心競爭力已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)向未來產(chǎn)業(yè)。然而，近年來，新型工業(yè)化和復(fù)雜的國際形勢給未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了新的多元化發(fā)展趨勢。

 

　　一方面新型工業(yè)化使得各國未來產(chǎn)業(yè)面臨技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級的雙重影響。新興技術(shù)和產(chǎn)品如ChatGPT、基因組學(xué)、4D打印等，為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展注入新動(dòng)力，促使各國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)加快調(diào)整與優(yōu)化。另一方面，復(fù)雜的國際形勢，如貿(mào)易摩擦、技術(shù)封鎖等，對全球未來產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。

 

　　同時(shí)，產(chǎn)業(yè)鏈全球化也帶來了全球供應(yīng)鏈重組與國際競爭格局的變化。面對這一情況，國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新與升級顯得尤為重要。策略性調(diào)整將提高開發(fā)區(qū)的創(chuàng)新能力和核心競爭優(yōu)勢。通過對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行創(chuàng)新，可以引導(dǎo)資金和資源投向高附加值、高技術(shù)含量的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，進(jìn)而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈向高端延伸，提升未來產(chǎn)業(yè)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的支柱地位。這種創(chuàng)新與升級有利于國家級開發(fā)區(qū)應(yīng)對全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)挑戰(zhàn)，為可持續(xù)發(fā)展提供有力支撐。

 

　　二、未來產(chǎn)業(yè)及其新發(fā)展趨勢

 

　　（一）新一輪科技產(chǎn)業(yè)革命引領(lǐng)的未來產(chǎn)業(yè)浪潮

 

　　這次變革涉及物質(zhì)、能量和信息等多個(gè)領(lǐng)域的核心技術(shù)革新，為產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展提供了廣泛可能性。這種變化具有系統(tǒng)性、全面性和長期性，因此蘊(yùn)含著眾多新奇的想象，并因此被稱為“未來產(chǎn)業(yè)”。其顯著特點(diǎn)是非線性發(fā)展和一種科幻般的前景。例如，彼得·戴曼迪斯（Peter Diamandis）就在《未來呼嘯而來》一書中提出，“人工智能、云計(jì)算、基因編輯、納米技術(shù)、先進(jìn)制造這些科技突破在各個(gè)領(lǐng)域蓬勃展開，每個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)進(jìn)步都出現(xiàn)了類似摩爾定律這樣的指數(shù)級增長規(guī)律，某些獨(dú)立加速發(fā)展的技術(shù)與其他獨(dú)立加速發(fā)展的技術(shù)融合會(huì)導(dǎo)致新的奇跡產(chǎn)生。”

 

　　這場變革具有非線性特征，意味著它可能導(dǎo)致意想不到的變革和突破。這種非線性發(fā)展為我們揭示了一個(gè)前所未有的未來視野，使我們能夠探索從未涉足的科技領(lǐng)域，并為人類的可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。未來學(xué)家托馬斯·弗雷（Thomas Frey）曾在著作《終極感知：跑贏未來的8大預(yù)見》里，預(yù)測未來幾十年的基礎(chǔ)建設(shè)：無人駕駛汽車和無人駕駛高速公路、管道交通網(wǎng)絡(luò)、大氣水分采集器、微型大學(xué)、太空發(fā)電站、無人機(jī)快遞網(wǎng)絡(luò)、大型能源儲(chǔ)備、全球語言檔案庫、萬億級傳感基礎(chǔ)設(shè)施等。未來在這種變革的推動(dòng)下，將誕生許多創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和業(yè)態(tài)。

 

　　（二）全球視野下的未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新領(lǐng)域和趨勢

 

　　當(dāng)前，尚無明確的定義來界定未來產(chǎn)業(yè)，但普遍認(rèn)為，未來產(chǎn)業(yè)是那些對未來經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生關(guān)鍵、支持和引領(lǐng)作用的產(chǎn)業(yè)。為了探討這些產(chǎn)業(yè)，全球政府、機(jī)構(gòu)和智庫已開展了大量研究工作。

 

　　01

 

　　美國

 

　　在展望未來產(chǎn)業(yè)的過程中，美國政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)認(rèn)為，這些領(lǐng)域?qū)⒊蔀橥苿?dòng)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步的重要驅(qū)動(dòng)力。例如，在美國國家科學(xué)院出版報(bào)告《無止境的前沿——科學(xué)的未來75年》中提到未來將有更多來自生命科學(xué)、物理科學(xué)、信息科學(xué)和工程等其他領(lǐng)域的知識和工具在融合科學(xué)（一種基于多學(xué)科交叉來解決重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的新范式）中發(fā)展。美國國會(huì)參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)于2021年5月表決通過的《無盡前沿法案》，其中列出如下重點(diǎn)領(lǐng)域：人工智能與機(jī)器學(xué)習(xí)、高性能計(jì)算、半導(dǎo)體、先進(jìn)計(jì)算機(jī)軟硬件、量子計(jì)算、機(jī)器人、自動(dòng)化與先進(jìn)制造、先進(jìn)通信技術(shù)與沉浸技術(shù)、基因組學(xué)與合成生物學(xué)、區(qū)塊鏈與網(wǎng)絡(luò)安全、先進(jìn)材料、先進(jìn)能源等領(lǐng)域。

 

　　02

 

　　歐盟

 

　　歐盟對未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展抱有積極的態(tài)度，并已制定了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施以保持全球競爭力。歐洲政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)著眼于可持續(xù)發(fā)展、以人為本和產(chǎn)業(yè)韌性，以期在未來產(chǎn)業(yè)中發(fā)揮關(guān)鍵作用。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，歐盟先后發(fā)布《歐洲新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》和《工業(yè)5.0：邁向可持續(xù)、以人為本、富有韌性的歐洲工業(yè)》戰(zhàn)略。在《歐洲新產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略》提出了讓歐洲成為全球數(shù)字領(lǐng)導(dǎo)者的愿景。因此，歐洲未來要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：首先，歐洲應(yīng)加快在人工智能、5G、數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)分析等領(lǐng)域的研究和資金投入，也應(yīng)盡快開展6G網(wǎng)絡(luò)的研究與資金投入，以成為下一代通信技術(shù)的領(lǐng)跑者。

 

　　此外歐盟在2021年發(fā)布《工業(yè)5.0：邁向持續(xù)、以人為本且富有韌性的歐洲工業(yè)》，也提出工業(yè)5.0的概念，強(qiáng)調(diào)以人為本，將工人福祉置于制造過程的核心，讓工人參與機(jī)器人、人工智能等智能制造新技術(shù)的設(shè)計(jì)和部署，以幫助工人高效率完成專業(yè)任務(wù)；加強(qiáng)人工智能、數(shù)字孿生和模擬等技術(shù)的應(yīng)用，增強(qiáng)生產(chǎn)系統(tǒng)的靈活性、敏捷性；推動(dòng)智能工廠建設(shè)，以增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性。

 

　　03

 

　　法國

 

　　法國對未來產(chǎn)業(yè)積極布局，期望通過發(fā)展創(chuàng)新技術(shù)推動(dòng)國家經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步。法國政府對新興技術(shù)市場高度關(guān)注，著力支持和培育具有潛力的未來產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，法國發(fā)布《使法國成為突破性技術(shù)經(jīng)濟(jì)體》報(bào)告，并以報(bào)告遴選出的法國需要集中力量支持的新興技術(shù)市場中較為成熟的技術(shù)制定國家戰(zhàn)略。其中包括4個(gè)已啟動(dòng)的國家戰(zhàn)略無碳?xì)淠堋⒘孔蛹夹g(shù)、網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)字教育和數(shù)字化與脫碳交通、生物療法與創(chuàng)新療法生物產(chǎn)品、可持續(xù)燃料、未來通信網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、工業(yè)脫碳、可持續(xù)農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和農(nóng)機(jī)設(shè)備等11個(gè)未來擬加快制定的國家戰(zhàn)略。

 

　　04

 

　　德國

 

　　德國高度重視未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為了確保德國在全球競爭中保持領(lǐng)先地位，政府積極制定戰(zhàn)略以引領(lǐng)未來產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新與發(fā)展。根據(jù)德國聯(lián)邦教育和研究部（BMBF）的最新消息，BMBF主導(dǎo)并制定了一項(xiàng)名為“未來研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略”的計(jì)劃，目標(biāo)是建設(shè)一個(gè)創(chuàng)新型國家。這一戰(zhàn)略為德國的創(chuàng)新發(fā)展設(shè)定了三個(gè)核心目標(biāo)：

 

　　維持、擴(kuò)大及在某些領(lǐng)域重新獲得技術(shù)的領(lǐng)先地位；

 

　　加強(qiáng)研究與應(yīng)用之間的轉(zhuǎn)化；

 

　　在社會(huì)各領(lǐng)域提高對技術(shù)的接受度。

 

　　具體而言，戰(zhàn)略規(guī)劃了六個(gè)方向的重點(diǎn)任務(wù)：

 

　　發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)與可持續(xù)發(fā)展，設(shè)計(jì)具有競爭力的行業(yè)和工業(yè)產(chǎn)品；

 

　　氣候保護(hù)與氣候適應(yīng)，確保糧食安全；

 

　　改善人類健康狀況；

 

　　發(fā)展數(shù)字技術(shù)并保護(hù)德國的技術(shù)主權(quán)；

 

　　探索、發(fā)展、可持續(xù)利用太空和海洋資源；

 

　　保持社會(huì)韌性與多樣性。

 

　　05

 

　　日本

 

　　日本充分認(rèn)識到未來產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)進(jìn)步中的重要地位，日本政府制定了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃，以確保國家在未來產(chǎn)業(yè)方面具有競爭力。日本政府先后發(fā)布了《未來投資戰(zhàn)略2017：為實(shí)現(xiàn)“社會(huì)5.0”的改革》、《新產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)藍(lán)圖》、《未來投資戰(zhàn)略2018邁向社會(huì)5.0和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型社會(huì)的變革》以及《集成創(chuàng)新戰(zhàn)略》、《統(tǒng)合創(chuàng)新戰(zhàn)略2020》和《科學(xué)技術(shù)白皮書》等一系列政策措施。這些政策涵蓋了生命健康、人工智能、生物技術(shù)、量子技術(shù)、尖端材料制造、能源與環(huán)境、自動(dòng)駕駛汽車等未來產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)布局。

 

　　三、國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的分類與演進(jìn)

 

　　（一）國家級開發(fā)區(qū)的特征與影響

 

　　我國開發(fā)區(qū)在改革開放初期誕生，最初主要集中在沿海地區(qū)，目的是利用其區(qū)位優(yōu)勢吸引外資，推動(dòng)加工制造業(yè)的繁榮，以提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。隨著我國改革開放政策的不斷推進(jìn)和深化，開發(fā)區(qū)逐漸向沿江、沿邊、內(nèi)陸省會(huì)以及區(qū)域中心城市擴(kuò)展，逐步發(fā)展成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的核心動(dòng)力。國家級開發(fā)區(qū)中經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)是兩大具有顯著特征和廣泛影響的開發(fā)區(qū)類型。

 

　　經(jīng)開區(qū)

 

　　經(jīng)開區(qū)的目標(biāo)是吸引內(nèi)外資本，促進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速增長。經(jīng)開區(qū)關(guān)注利用地理位置優(yōu)勢，吸引投資，形成產(chǎn)業(yè)集群。為實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)開區(qū)支持企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，提高制造業(yè)的附加值。

 

　　高新區(qū)

 

　　高新區(qū)的目標(biāo)是以戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)為核心，推進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。高新區(qū)側(cè)重于培養(yǎng)和發(fā)展先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如生物科技、綠色能源、創(chuàng)新材料等，提升國家整體創(chuàng)新實(shí)力。高新區(qū)鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)、高等院校和科研機(jī)構(gòu)合作，加快科技成果轉(zhuǎn)化和推廣，推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

 

　　（二）產(chǎn)業(yè)政策在國家級開發(fā)區(qū)中的分類和工具

 

　　01

 

　　國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的分類

 

　　從五個(gè)維度對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理和分析分類，包括工業(yè)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)門類、作用要素、作用機(jī)制，以及科技創(chuàng)新。

 

　　根據(jù)作用機(jī)制的不同

 

　　可以將產(chǎn)業(yè)政策分為選擇性和功能性產(chǎn)業(yè)政策。選擇性產(chǎn)業(yè)政策專注于政府通過支持特定行業(yè)來縮小發(fā)展差距，強(qiáng)調(diào)政府對具體產(chǎn)業(yè)方向的選擇以及在資源配置上的直接作用。而功能性產(chǎn)業(yè)政策則側(cè)重于政府通過多種途徑，如改善商業(yè)環(huán)境、提供公共資源、優(yōu)化稅收政策和制定行業(yè)規(guī)范等方式來解決市場失靈問題，從而推動(dòng)市場更加高效地運(yùn)行。這類政策關(guān)注公平競爭的市場機(jī)制和強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，以促進(jìn)整個(gè)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的持續(xù)發(fā)展。

 

　　根據(jù)產(chǎn)業(yè)門類不同

 

　　產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)涵蓋了多個(gè)領(lǐng)域，包括農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)等，以確保各產(chǎn)業(yè)門類都能得到有效關(guān)注和支持。在這些產(chǎn)業(yè)范疇中，政策細(xì)化為諸多方面，如提供財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠以支持企業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)資本投資以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級、支持技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新推廣以保持行業(yè)競爭力，以及強(qiáng)化市場監(jiān)管以維護(hù)公平競爭環(huán)境等。

 

　　根據(jù)工業(yè)發(fā)展階段不同

 

　　產(chǎn)業(yè)政策可分為初級工業(yè)化階段，重點(diǎn)在發(fā)展初級制造業(yè)和提高勞動(dòng)力素質(zhì)；中級工業(yè)化階段，關(guān)注重工業(yè)和資源配置，以及產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展；高級工業(yè)化階段，側(cè)重于技術(shù)創(chuàng)新、研發(fā)能力提升和高附加值制造業(yè)；后工業(yè)化階段，政策以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的構(gòu)建。

 

　　根據(jù)作用要素不同

 

　　包括財(cái)稅、土地利用、金融服務(wù)、公共服務(wù)設(shè)施和人才培養(yǎng)等方面。財(cái)稅類政策包括稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等；土地類政策涉及土地供應(yīng)、規(guī)劃、使用等；金融類政策包括信貸支持、融資擔(dān)保等；公共服務(wù)類政策涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供等；人才類政策包括人才引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)等。

 

　　根據(jù)科技創(chuàng)新角度不同

 

　　產(chǎn)業(yè)政策可以分為技術(shù)研發(fā)支持政策、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化政策、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策等。技術(shù)研發(fā)支持政策主要關(guān)注科研經(jīng)費(fèi)、研發(fā)機(jī)構(gòu)建設(shè)等方面；技術(shù)成果轉(zhuǎn)化政策涉及技術(shù)市場化、產(chǎn)學(xué)研合作等；知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策包括專利、商標(biāo)、著作權(quán)等方面的保護(hù)與管理。

 

　　02

 

　　國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策工具

 

　　國家級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策工具涵蓋了財(cái)政政策、金融政策、土地政策、公共服務(wù)政策和人才政策五大方面和十一個(gè)細(xì)分方面。

 

　　表1國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策工具分類

 

　　（三）國家級高新區(qū)和經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的演變

 

　　01

 

　　國家級高新區(qū)

 

　　自國家級高新區(qū)設(shè)立以來，產(chǎn)業(yè)政策始終關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。早期政策重點(diǎn)在于引導(dǎo)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)駐高新區(qū)，并為其提供稅收、土地、金融等優(yōu)惠政策。政府鼓勵(lì)企業(yè)投資研發(fā)，推動(dòng)科技創(chuàng)新，以促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為國家經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。

 

　　1991年國務(wù)院印發(fā)《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)若干政策的暫行規(guī)定》、《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定條件和辦法》（國發(fā)〔1991〕12號），國家稅務(wù)局制定的《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)稅收政策的規(guī)定》都明確了高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，為高新區(qū)企業(yè)發(fā)展提供了政策支持。此后，政府不斷加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的支持力度，出臺(tái)了一系列政策文件，進(jìn)一步推動(dòng)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

 

　　在21世紀(jì)，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策不斷擴(kuò)展和深化，除了持續(xù)關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展外，還強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、人才培育和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)。例如，2008年國家科技部、財(cái)政部和稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《企業(yè)研究開發(fā)費(fèi)用稅前扣除管理辦法（試行）》，鼓勵(lì)企業(yè)加大研發(fā)投入，提升創(chuàng)新能力。

 

　　2019年，科技部印發(fā)了《關(guān)于新時(shí)期支持科技型中小企業(yè)加快創(chuàng)新發(fā)展的若干政策措施》，明確了支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的政策措施，如設(shè)立創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金、加大科技成果轉(zhuǎn)化力度等。這些政策旨在進(jìn)一步提高高新區(qū)的整體創(chuàng)新能力，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供有力支持。

 

　　近年來，政策還關(guān)注高新區(qū)的國際化進(jìn)程。2020年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2020〕7號），提出一系列措施促進(jìn)高新區(qū)的國際化發(fā)展，如加強(qiáng)國際科技合作、引進(jìn)國際高端人才、支持高新區(qū)企業(yè)“走出去”等。這些政策旨在提高中國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)在全球市場的競爭力，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)新的動(dòng)能。

 

　　之后為應(yīng)對全球氣候變化挑戰(zhàn)，政策更加強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展。2021年，科技部印發(fā)了《國家高新區(qū)綠色發(fā)展專項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案》，明確了高新區(qū)綠色發(fā)展的總體目標(biāo)和具體任務(wù)，鼓勵(lì)高新區(qū)企業(yè)采用環(huán)保技術(shù)、節(jié)能減排，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

 

　　總體來看，國家級高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策在歷經(jīng)數(shù)十年的演變過程中，從最初的引導(dǎo)高新技術(shù)企業(yè)進(jìn)駐和提供稅收優(yōu)惠等基本政策，逐漸拓展到產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、人才培養(yǎng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展以及國際化等多個(gè)方面。這些政策共同推動(dòng)了國家級高新區(qū)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展、結(jié)構(gòu)升級和創(chuàng)新能力提升，為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

 

　　02

 

　　國家級經(jīng)開區(qū)

 

　　自20世紀(jì)80年代中國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（經(jīng)開區(qū)）的產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)歷了多個(gè)階段。在最初階段，政策主要關(guān)注吸引外資、降低企業(yè)投資成本和扶持加工制造業(yè)。例如，1984年10月，為對外開放、引進(jìn)外資，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立首批14個(gè)沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，為企業(yè)提供土地、稅收、金融等優(yōu)惠政策，創(chuàng)造有利的發(fā)展環(huán)境。此階段的政策主要目標(biāo)是通過低成本生產(chǎn)要素吸引外國投資者，推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。

 

　　進(jìn)入21世紀(jì)，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷壯大，經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)政策開始逐步調(diào)整。政策重心從單純吸引外資轉(zhuǎn)向提升產(chǎn)業(yè)附加值和技術(shù)含量，關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和可持續(xù)發(fā)展。2006年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的若干意見》，提出支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策措施。

 

　　近年來，經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈整合。2015年國務(wù)院印發(fā)了《中國制造2025》（國發(fā)〔2015〕28號），旨在實(shí)現(xiàn)制造業(yè)質(zhì)量、效益、創(chuàng)新、環(huán)境友好和國際競爭力的全面提升。《中國制造2025》明確了十大重點(diǎn)領(lǐng)域，包括新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、高端數(shù)控機(jī)床與機(jī)器人、航空航天裝備、海洋工程裝備及高技術(shù)船舶、先進(jìn)軌道交通裝備、節(jié)能與新能源汽車、電力裝備、農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備、生物醫(yī)藥及高性能醫(yī)療器械、新材料。這一政策將推動(dòng)經(jīng)開區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，加快綠色發(fā)展和產(chǎn)業(yè)鏈整合。

 

　　另一方面，2017年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化“互聯(lián)網(wǎng)+先進(jìn)制造業(yè)”發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2017〕50號），要求加大科技創(chuàng)新支持力度，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)融合。該意見提出了五個(gè)重點(diǎn)任務(wù)：加快工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)制造業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化，發(fā)展工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)新模式新業(yè)態(tài)，培育工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)安全體系，以及加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和政策支持。這將有助于提升經(jīng)開區(qū)內(nèi)企業(yè)的創(chuàng)新能力和競爭力。

 

　　經(jīng)開區(qū)在這兩項(xiàng)重要政策的引導(dǎo)下，著力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈布局，打造產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。同時(shí)，政策鼓勵(lì)綠色發(fā)展，支持節(jié)能減排和循環(huán)經(jīng)濟(jì)。這些政策的實(shí)施不僅有助于經(jīng)開區(qū)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還將推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，為全球綠色發(fā)展作出貢獻(xiàn)。

 

　　四、針對未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新與升級策略

 

　　（一）未來產(chǎn)業(yè)對國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策的新要求

 

　　產(chǎn)業(yè)政策需綜合考慮多方面的正面外部性

 

　　制定和實(shí)施公共政策時(shí)，需關(guān)注與就業(yè)、生產(chǎn)、投資和企業(yè)技術(shù)選擇相關(guān)的正面外部性。政策制定者應(yīng)跳出產(chǎn)業(yè)狹義范疇，從宏觀視角進(jìn)行綜合考量。在應(yīng)對不確定性時(shí)，政策制定者應(yīng)采用自適應(yīng)政策設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)政策在不同領(lǐng)域和階段的有效適應(yīng)和調(diào)整。

 

　　能力與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展是先進(jìn)技術(shù)成功采用的基石

 

　　先進(jìn)技術(shù)成功采用需關(guān)注能力和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。國家級開發(fā)區(qū)應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，促進(jìn)技術(shù)采用、轉(zhuǎn)讓和傳播。此外，可探討激勵(lì)機(jī)制和政策，鼓勵(lì)企業(yè)與高校、研究機(jī)構(gòu)等進(jìn)行產(chǎn)學(xué)研合作，提高技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用的效率。

 

　　全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定性與彈性成為國家級開發(fā)區(qū)的關(guān)鍵挑戰(zhàn)

 

　　面向未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展，國家級開發(fā)區(qū)需建立穩(wěn)定且有彈性的全球供應(yīng)鏈。全球化背景下，各國和地區(qū)需共享價(jià)值鏈并發(fā)揮各自優(yōu)勢。高新區(qū)應(yīng)聚焦構(gòu)建全球供應(yīng)鏈的韌性，以應(yīng)對潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。比如可研究跨地域、產(chǎn)業(yè)集群和跨國產(chǎn)業(yè)園區(qū)等合作模式，以提升供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和彈性。

 

　　可持續(xù)發(fā)展已成為當(dāng)今產(chǎn)業(yè)政策的核心目標(biāo)

 

　　將可持續(xù)發(fā)展作為核心目標(biāo)，意味著對當(dāng)前做法進(jìn)行改進(jìn)。應(yīng)關(guān)注技術(shù)提高員工福利的潛力，以及探索新的企業(yè)所有權(quán)和治理模式。政府可通過制定產(chǎn)業(yè)政策，確保激勵(lì)采購、生產(chǎn)和廢物管理方面的負(fù)責(zé)任做法，進(jìn)而推動(dòng)綠色和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

 

　　共同努力應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)持久變革

 

　　未來產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的全球性和挑戰(zhàn)的規(guī)模、復(fù)雜性，要求共同努力實(shí)現(xiàn)持久變革。國家級開發(fā)區(qū)需積極尋求國際合作，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新和升級。可探討區(qū)域內(nèi)外合作平臺(tái)建設(shè)，形成全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

 

　　（二）國家級開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新與升級策略

 

　　01

 

　　當(dāng)前大環(huán)境下需要新的產(chǎn)業(yè)政策視野

 

　　當(dāng)前，供應(yīng)鏈全球化進(jìn)程正改變國際分工格局，使各國不再僅依賴外部供應(yīng)鏈，如機(jī)械零部件和基礎(chǔ)材料生產(chǎn)商。在未來，可能出現(xiàn)全新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)。在這背景下，有必要探索新時(shí)代產(chǎn)業(yè)培育路徑。因此，需要運(yùn)用創(chuàng)新的概念、方法和工具，深入了解產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的演變、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)在全球經(jīng)濟(jì)中的定位及其未來發(fā)展方向。開發(fā)區(qū)管委會(huì)需制定中長期未來產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供戰(zhàn)略指引。最重要的是，接下來，在實(shí)施環(huán)境中，按照規(guī)劃指示的方向設(shè)計(jì)具體政策工具。產(chǎn)業(yè)政策部門應(yīng)建立包括中小企業(yè)、高技術(shù)企業(yè)和專精特新等關(guān)鍵企業(yè)在內(nèi)的廣泛數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，以便更好地收集、分析各種信息和意見，從而制定針對性強(qiáng)的政策和措施。

 

　　02

 

　　在新舊產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間要取得平衡

 

　　新舊產(chǎn)業(yè)發(fā)展間實(shí)現(xiàn)平衡。這意味著在政策制定過程中，應(yīng)調(diào)整優(yōu)先次序，確保工業(yè)和技術(shù)的選擇與新出現(xiàn)的機(jī)遇以及不斷變化的環(huán)境保持一致。所以政策制定應(yīng)具備前瞻性和普惠性，要關(guān)注全球經(jīng)濟(jì)趨勢、技術(shù)變革以及市場需求等多方面因素，以確保產(chǎn)業(yè)政策的有效性和適應(yīng)性。同時(shí)，政策制定應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)和發(fā)展階段，制定有普惠性的措施和支持，促進(jìn)不同部門、地區(qū)和產(chǎn)業(yè)之間的信息共享和資源整合，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平衡和協(xié)同。

 

　　03

 

　　聚焦行業(yè)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)

 

　　產(chǎn)業(yè)政策創(chuàng)新與升級策略應(yīng)將重點(diǎn)放在行業(yè)和技術(shù)上，而非過度關(guān)注個(gè)別龍頭企業(yè)。因?yàn)檫^分側(cè)重于挑選特定“準(zhǔn)龍頭企業(yè)”可能導(dǎo)致制定不合適的激勵(lì)政策，從而削弱領(lǐng)軍企業(yè)的創(chuàng)新能力，甚至背離產(chǎn)業(yè)政策的根本目的——在市場化基礎(chǔ)上培養(yǎng)長期競爭力和持續(xù)增長。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的行業(yè)和技術(shù)驅(qū)動(dòng)目標(biāo)，政策制定者可以采取一些放寬市場準(zhǔn)入，為中小企業(yè)和初創(chuàng)公司提供更多發(fā)展機(jī)會(huì)，構(gòu)建健康的行業(yè)生態(tài)，鼓勵(lì)企業(yè)之間的協(xié)同合作與良性競爭等策略。

 

　　04

 

　　產(chǎn)業(yè)內(nèi)要形成有效的競爭

 

　　產(chǎn)業(yè)內(nèi)的有效競爭對于繁榮和創(chuàng)新至關(guān)重要。因此，在制定未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策時(shí)，政策制定者需要關(guān)注市場競爭的活力，而非僅僅追求企業(yè)規(guī)模。盡管擁有全球領(lǐng)先企業(yè)可以成為某個(gè)行業(yè)競爭力的象征，但人為擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模以追求排名上的成功，并不是一種可持續(xù)的發(fā)展策略。未來產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)將促進(jìn)有效競爭作為核心，關(guān)注新興產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、政策的前瞻性和靈活性以及產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)和溝通。同時(shí)，政策制定者需加強(qiáng)對市場競爭狀況的監(jiān)控力度，特別是在并購方面的監(jiān)管上，以確保市場的公平和健康。

 

　　05

 

　　自上而下也要自下而上

 

　　國家級開發(fā)區(qū)在未來產(chǎn)業(yè)政策的制定過程中，需要在自上而下與自下而上的策略之間找到平衡。從自上而下的角度來看，政府需要設(shè)定明確的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，并為相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供政策指引。然而，同時(shí)也要充分認(rèn)識到市場中的創(chuàng)新和創(chuàng)造力的重要性，從自下而上的角度激發(fā)企業(yè)和個(gè)體的積極性。這就要求政策目標(biāo)既具有明確性，又具有一定的自由性。具體而言，政策應(yīng)設(shè)定明確的方向，但在實(shí)施過程中，要給予企業(yè)和個(gè)體一定的自由度，以便他們在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中充分發(fā)揮創(chuàng)新力和創(chuàng)造力。在這種政策框架下，企業(yè)和個(gè)體能夠在遵循政策導(dǎo)向的基礎(chǔ)上，積極尋求新的發(fā)展機(jī)遇和競爭優(yōu)勢。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策不僅要鼓勵(lì)創(chuàng)新和競爭，還要保護(hù)創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展。這就意味著在政策執(zhí)行過程中，要堅(jiān)持競爭政策的嚴(yán)格執(zhí)行，確保市場公平公正，為各類企業(yè)提供平等的競爭環(huán)境。

 

　　06

 

　　整體產(chǎn)業(yè)整體分析

 

　　整體產(chǎn)業(yè)分析是至關(guān)重要的。這意味著在設(shè)計(jì)政策時(shí)，國家級開發(fā)區(qū)需要綜合考慮供需因素，以及采取積極主動(dòng)和穩(wěn)健應(yīng)對的策略，與監(jiān)管環(huán)境相協(xié)調(diào)。成功的產(chǎn)業(yè)政策不僅要促進(jìn)關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域的創(chuàng)新發(fā)展（如通過有針對性的研發(fā)支持），還應(yīng)確保對這些行業(yè)的需求持續(xù)增長。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政策制定相關(guān)部門需要關(guān)注行業(yè)的整體發(fā)展趨勢，制定相應(yīng)的政策工具來平衡供需關(guān)系。這些工具應(yīng)包括刺激市場需求的措施，如鼓勵(lì)消費(fèi)、扶持相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等。此外，在國內(nèi)產(chǎn)能逐漸發(fā)展為關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域時(shí)，還需要加強(qiáng)投資審查和穩(wěn)健應(yīng)對措施，以防止現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行“強(qiáng)制性收購”或強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓，損害國內(nèi)未來產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

 

　　作者：杜洋，中國高新區(qū)研究中心數(shù)據(jù)部