一、編制地方＂十五五＂規(guī)劃需要把握的幾個問題

1.全面貫徹落實黨的二十屆四中全會精神。每個五年規(guī)劃，中央全會審議通過的規(guī)劃建議是頂層設計和總體擘畫，是加強黨對規(guī)劃工作全面領導的重要體現(xiàn)。黨的二十屆四中全會將明確提出“十五五”時期我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體要求、發(fā)展目標、戰(zhàn)略任務和保障措施，是我們編制“十五五”規(guī)劃的指導思想和根本遵循。在編制地方“十五五”規(guī)劃中，要結(jié)合本地和本部門的實際，把黨的二十屆四中全會精神貫徹落實到規(guī)劃的各個領域和各個方面。

2.搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的戰(zhàn)略機遇。由于歷史的原因，我國失去了前幾次科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史性機遇。新一輪以人工智能為引領的數(shù)智革命和綠色低碳技術革命，是百年以來我國最有可能抓住的戰(zhàn)略機遇。人工智能的迅速發(fā)展將改變?nèi)祟惖纳a(chǎn)和生活方式，產(chǎn)生劃時代的影響。綠色低碳轉(zhuǎn)型是人類積極應對氣候變化、推進碳達峰和碳中和的必由之路。在編制“十五五”規(guī)劃中，各地要因地制宜地培育和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，創(chuàng)新發(fā)展新技術、新基建、新要素、新產(chǎn)業(yè)和新人才，積極發(fā)展數(shù)智經(jīng)濟，大力發(fā)展綠色低碳產(chǎn)業(yè)，建立與新質(zhì)生產(chǎn)力相適應的經(jīng)濟體系。 

3.充分反映廣大人民群眾過上美好生活的向往。我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，如何解決這一矛盾是中長期規(guī)劃的重要內(nèi)容。在編制“十五五”規(guī)劃中，要堅持以人民為中心的規(guī)劃理念，更加貼近老百姓的生活，增加老百姓“吃、住、行、醫(yī)、游、樂”等相關的內(nèi)容，進一步體現(xiàn)改善和保障民生，增強老百姓的獲得感和幸福感。各級人代會政府工作報告都有每年為民辦實事的內(nèi)容，五年規(guī)劃也要有這方面的內(nèi)容，使“十五五”規(guī)劃真正成為一個為民辦實事的“有血有肉”的規(guī)劃。

4.彰顯當?shù)刂虚L期發(fā)展的優(yōu)勢和特色。編制地方“十五五”規(guī)劃要進一步深化對省情、市情、縣情的再認識，根據(jù)各地的區(qū)位條件、現(xiàn)實基礎、發(fā)展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力，謀劃未來五年的發(fā)展目標、功能定位和產(chǎn)業(yè)導向，充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，大力發(fā)展特色經(jīng)濟，調(diào)整優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)和布局，形成各具特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

5.創(chuàng)新規(guī)劃編制方法和手段。中長期規(guī)劃的編制過程是一個集思廣益、統(tǒng)一思想、形成共識的過程。要實行開門編規(guī)劃，依托高等院校、科研單位、規(guī)劃院所和各類智庫，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、專家學者、企業(yè)家、老干部等社會各階層的作用，充分反映民意、集中民智、體現(xiàn)民生，提高規(guī)劃編制的質(zhì)量和水平。地方“十五五”規(guī)劃綱要草案在人代會審查批準之前，也可采用多種形式征求公眾的意見，以提高規(guī)劃的透明度和社會參與度。同時，更多地運用現(xiàn)代科技方法和手段，釆用系統(tǒng)工程、數(shù)理分析、3S技術和互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等，以提高規(guī)劃編制的科學性和精準性。

6.提高規(guī)劃的可操作性和實效性。這是地方中長期規(guī)劃的基本特征。評價地方五年規(guī)劃質(zhì)量高低的標準是：規(guī)劃文本能否回答三句話：做什么？怎么做？在哪里？具體地說，規(guī)劃的指標和任務可分解，載體和抓手可實施，工程和項目能落地，規(guī)劃實施進度可評估。編制地方“十五五”規(guī)劃要進一步強化這方面的要求。

二、編制地方“十五五”規(guī)劃的具體要求

1.現(xiàn)實基礎評估客觀。“十四五”規(guī)劃的實施是“十五五”規(guī)劃的基礎。要全面、系統(tǒng)地對“十四五”規(guī)劃實施情況進行總結(jié)評估，實事求是地肯定取得的成就，分析存在的問題，汲取經(jīng)驗和教訓。規(guī)劃是“未來時”，這部分也不宜長篇大論寫成總結(jié)報告，要提綱挈領、精煉扼要。

2.宏觀環(huán)境分析深入。在經(jīng)濟全球化和全國統(tǒng)一大市場的條件下，國際國內(nèi)宏觀環(huán)境對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的影響很大。從全球看，經(jīng)濟全球化逆轉(zhuǎn)，世界多極化正在形成。中美大國之間的競爭博弈加劇，關稅戰(zhàn)、科技戰(zhàn)、金融戰(zhàn)、軍事戰(zhàn)持續(xù)不斷，美歐高科技“小院高墻”對我實行“卡脖子”，同時新冠疫情后國際產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈調(diào)整布局，對我國開放型經(jīng)濟發(fā)展將產(chǎn)生一定的影響。但是，我國具有人口大國、制造業(yè)大國和消費大國的優(yōu)勢，以擴大內(nèi)需為戰(zhàn)略支點暢通國際國內(nèi)雙循環(huán)，構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。從國內(nèi)看，改革開放40多年來我國經(jīng)濟增長保持了年均遞增9%以上的高。速度，隨著發(fā)展階段性的變化，經(jīng)濟增長將由高速階段向中低速階段轉(zhuǎn)換，進入轉(zhuǎn)型升級的陣痛期，主要表現(xiàn)在：投資、出口、消費三架馬車拉力不足，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，社會就業(yè)壓力加大，城鄉(xiāng)居民收入增長趨緩，財政收支平衡難度增大。但是，隨著國家宏觀調(diào)控政策措施綜合效應的提高，社會預期和市場主體活力增強，從中長期看，我國經(jīng)濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大和長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，“十五五”時期將繼續(xù)保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定的良好態(tài)勢，為地方經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和條件。

3.發(fā)展目標定位準確。黨的二十大報告提出的“兩步走”戰(zhàn)略安排，到2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化，到2050年建成社會主義現(xiàn)代化強國。“十五五”時期是我國基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實基礎、全面發(fā)力的關鍵時期。我國沿海發(fā)達地區(qū)，應該比其他地區(qū)率先達到基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標。按照習近平總書記對浙江的要求，我省要力爭在高質(zhì)量發(fā)展中奮力推進中國式現(xiàn)代化省域先行。黨的二十屆三中全會提出，到2035年全面建成高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平主席在第75屆聯(lián)合國大會上宣布中國將力爭于2030年前實現(xiàn)二氧化碳排放達到峰值、2060年前實現(xiàn)碳中和目標，2021年10月國務院發(fā)布《關于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》，對綠色低碳發(fā)展提出了明確要求。中央關于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見中提出，到2035年浙江高質(zhì)量發(fā)展取得更大成就，基本實現(xiàn)共同富裕。浙江省第十五次黨代會報告中提出，在高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)中國特色社會主義共同富裕先行和省域現(xiàn)代化先行。浙江省委十五屆七次全會提出，到2030年實現(xiàn)教育強省基本建成、科技強省基本建成、人才強省基本建成、浙江特色現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系基本建成等“四個基本建成”。各地在編制“十五五”規(guī)劃中要綜合考慮上述要求，結(jié)合實際提出經(jīng)濟社會發(fā)展的總體目標和具體目標。

4.指標體系科學合理。指標是中長期規(guī)劃發(fā)展目標和戰(zhàn)略任務的量化和具體化。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性變化，每個五年規(guī)劃的指標體系也要與時俱進地進行調(diào)整。“十五五”規(guī)劃指標體系設置的原則：一是錨定基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的總目標；二是完整準確全面貫徹新發(fā)展理念；三是約束性指標與預期性指標結(jié)合；四是注重指標之間的相互聯(lián)系和協(xié)同性；五是便于指標監(jiān)測、評估和考核。“十五五”規(guī)劃指標體系應涵蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展領域，包括經(jīng)濟增長、科技創(chuàng)新、改革開放、民生福祉、共同富裕、生態(tài)環(huán)境、社會治理、安全保障等方面。一般省、市、縣三級的規(guī)劃指標，平原、山區(qū)、海島地區(qū)的規(guī)劃指標是不完全相同的，具有各自的特色。在具體指標設置中，國家和上位規(guī)劃確定的約束性指標，一般下位規(guī)劃都要有，便于逐級分解落實考核。預期性指標則可根據(jù)各地實際情況因地制宜地確定。新增規(guī)劃指標要考慮指標的統(tǒng)計基礎，具有可獲得性。由于“十五五”規(guī)劃的國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境存在較大的不確定性，確定規(guī)劃指標值的難度增大，可以考慮，有的指標采用定性表述，有的指標采用定量表述。指標值難以確定的，可采用區(qū)間的方式表示，以提高規(guī)劃指標值的可達性和準確性。專項規(guī)劃可根據(jù)實際情況設置具體指標。

5.戰(zhàn)略任務重點突出。戰(zhàn)略任務是中長期規(guī)劃的主體部分，在整個規(guī)劃中所占的篇幅最大。規(guī)劃綱要涵蓋國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方方面面，包括經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設“五位一體”的總體布局。在地方“十五五”規(guī)劃編制中，戰(zhàn)略任務部分既要與國家和上位規(guī)劃對標對表，口徑上相對應；又要突出重點，針對本地的優(yōu)勢特點和薄弱環(huán)節(jié)提出相應的對策舉措。在規(guī)劃的內(nèi)容上，既要講普通話，貫徹落實中央的大政方針和上級的決策部署；又要講當?shù)卦?，切合本地實際，發(fā)揮其優(yōu)勢和特色。戰(zhàn)略任務的表述要突出五個字：“新”“精”“深”“專”“實”。“新”即有新意、有創(chuàng)新；“精”即精煉、精準；“深”即深入、有深度；“專”即針對性、專業(yè)性強；“實”即具有可操作性和實效性。專項規(guī)劃更要突出“專”“實”兩個字。載體和抓手是規(guī)劃戰(zhàn)略任務的重要內(nèi)容，包括行動方案、發(fā)展平臺、建設項目、改革方案、政策舉措、民生實事等，一般以專欄和圖件的形式表示，既言簡意賅，又通俗直觀。

6.表現(xiàn)方式有所創(chuàng)新。過去發(fā)展規(guī)劃的表現(xiàn)方式主要是文字加表格，后來增加了專欄、圖件、名詞解釋、旁注、附錄等形式。規(guī)劃文本的體例一般有篇章式、板塊式、報告式三種結(jié)構(gòu)，應更多地采用篇章結(jié)構(gòu)。規(guī)劃語言也要改變傳統(tǒng)的政論文的語言，更多地采用老百姓看得懂、聽得懂的通俗語言。規(guī)劃文本除文字版外，還可增加圖文版、音像版等形式，以擴大規(guī)劃的宣介，使中長期規(guī)劃家喻戶曉、人人皆知。

7.實施保障措施有力。加強黨對規(guī)劃工作的全面領導，把黨的領導貫穿到規(guī)劃實施的各領域和全過程。在各級“十五五”規(guī)劃編制工作領導小組及其辦公室的基礎上，建立黨委政府統(tǒng)一領導、各部門協(xié)同、省市縣上下貫通的領導機制，及時解決規(guī)劃實施中的重大問題，進一步完善規(guī)劃實施的綜合協(xié)調(diào)機制。正確處理好五年規(guī)劃與黨委、政府五年任期目標任務的關系，建立滾動接續(xù)實施機制。堅持“項目跟著規(guī)劃走、資金和要素跟著項目走”的原則，對納入規(guī)劃的重大建設項目在資源要素供給上給予重點保證。推進全省發(fā)展規(guī)劃數(shù)字化平臺與投資項目管理平臺聯(lián)通，以規(guī)劃統(tǒng)籌項目、以項目落實規(guī)劃，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、合理布局項目，建立全省“一盤棋”的管控協(xié)調(diào)機制。在進一步完善發(fā)展規(guī)劃中期評估的基礎上，開展年度監(jiān)測評估，把規(guī)劃實施情況納入各有關部門、地方領導班子和干部評價考核體系，并作為巡視巡察的重要內(nèi)容，切實保障規(guī)劃的有效實施。

三、編制地方＂十五五＂規(guī)劃需要關注和研究的幾個問題

1.改變“上下一般粗”的狀況。我國的行政體制包括國家、省、市地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五個層級，就像一個漏斗一樣，大體分宏觀、中觀、微觀三個層次。從前幾個五年規(guī)劃看，國家、省、市、縣幾個層級的規(guī)劃文本大多“上下一般粗”，而且四分之三的內(nèi)容和文字基本相同，大話空話套話比較多。編制地方“十五五”規(guī)劃要改變這種狀況，根據(jù)省、市、縣三個不同層級的特點編制好規(guī)劃文本，少說普通話，多說當?shù)卦挘蔑@各地的優(yōu)勢和特色。

2.區(qū)分政府和市場“兩只不同的手”。從“十一五”規(guī)劃開始，五年規(guī)劃指標已區(qū)分為發(fā)揮市場機制作用的預期性指標，和發(fā)揮政府調(diào)控和引導作用的約束性指標。作為“十五五”規(guī)劃主體的戰(zhàn)略任務部分，要正確區(qū)分政府職能與市場機制的不同表述，不能把兩者混為一談，功能和職責不清。這樣，才有利于規(guī)劃的有效實施。有的規(guī)劃文本把兩者分別表述是一種創(chuàng)新。

3.打破“行政區(qū)經(jīng)濟”。“行政區(qū)經(jīng)濟”的特點是：經(jīng)濟社會發(fā)展指標按行政區(qū)統(tǒng)計，投資項目按行政區(qū)審批核準，土地、環(huán)境容量、能耗、碳排放等公共資源按行政區(qū)分配，財政稅收按行政區(qū)上繳和下?lián)艿取?ldquo;行政區(qū)經(jīng)濟”必然帶來行政壁壘、地方保護主義等弊病。編制地方“十五五”規(guī)劃，要按照中央關于建立全國統(tǒng)一大市場的要求，打破行政藩籬，加速地區(qū)之間資源要素的流動，建立公平競爭的營商環(huán)境，進一步提高經(jīng)濟社會的運行質(zhì)量和效益。

4.正確處理好省、市、縣三級規(guī)劃之間的關系。省、市、縣三級政府的職能不同，編制發(fā)展規(guī)劃的范圍和內(nèi)容應與之相適應。編制地方“十五五”規(guī)劃，要按照省、市、縣三級財權(quán)和事權(quán)相匹配的原則，明確各級承擔的基礎設施、公共服務、環(huán)境保護和社會治理等職能，正確表述規(guī)劃中的相關內(nèi)容。實行省直管縣財政體制的省份，要正確處理好省與設區(qū)市、設區(qū)市與縣（市、區(qū)）之間的關系，進一步統(tǒng)籌資源要素配置的綜合平衡，充分調(diào)動市、縣兩級的積極性和能動性，推動和促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。由于省、市、縣三級政府的經(jīng)濟社會發(fā)展權(quán)限不同，實施產(chǎn)業(yè)、投資、土地、環(huán)境保護、社會治理等政策不同，五年規(guī)劃戰(zhàn)略任務中有關內(nèi)容的表述也要有所區(qū)別。

5.調(diào)整優(yōu)化區(qū)域空間布局。省、市、縣國土空間規(guī)劃已明確區(qū)域國土空間發(fā)展總體布局，劃定“三區(qū)三線”管控要求。在編制“十五五”規(guī)劃中，要按照經(jīng)濟發(fā)展、人口分布與資源環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)的原則，調(diào)整優(yōu)化區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和布局，強化大中城市、縣城、中心鎮(zhèn)、重點村發(fā)展軸，并把制造業(yè)、服務業(yè)、農(nóng)業(yè)的園區(qū)、平臺和項目落地，明確具體區(qū)塊。另一方面，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的新變化，通過國土空間規(guī)劃的年度監(jiān)測和中期評估，對“十五五”時期區(qū)域空間結(jié)構(gòu)和要素進行調(diào)整，同時相應調(diào)整三次產(chǎn)業(yè)的園區(qū)、平臺、項目落地的具體區(qū)塊。

6.加強與毗鄰地區(qū)規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。毗鄰地區(qū)之間的經(jīng)濟社會發(fā)展是相互聯(lián)系、相互影響的，尤其是城市群、都市圈和流域地區(qū)，如長三角地區(qū)，浙江的環(huán)杭州灣地區(qū)、金義都市圈、甌江流域地區(qū)。隨著工業(yè)化、城市化和市場化的發(fā)展，毗鄰地區(qū)之間經(jīng)濟社會聯(lián)系和交流更加密切，一體化水平不斷提高。在編制“十五五”規(guī)劃中，要加強毗鄰地區(qū)規(guī)劃之間的銜接協(xié)調(diào)，尤其是跨區(qū)域的交通、能源、水利和數(shù)字化等基礎設施建設項目，和共建共享公共服務和社會治理項目，進一步優(yōu)化資源要素配置效率，提升經(jīng)濟社會發(fā)展的質(zhì)量和水平。

    作者為：浙江省發(fā)展改革委原副巡視員、浙江省之江區(qū)域經(jīng)濟研究院副院長