張軍擴：促進京津冀協(xié)同發(fā)展，打造世界級城市群
來源：未知 日期：2015-09-25 點擊：次
這個環(huán)節(jié)討論的主題是“區(qū)域發(fā)展大戰(zhàn)略：京津冀協(xié)同發(fā)展與長江經(jīng)濟帶建設(shè)”。這兩個題目都很大，我主要圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展問題談幾點看法。大家知道，京津冀協(xié)同發(fā)展是習(xí)總書記去年2月26日在北京視察工作時提出來的。經(jīng)過一年多的研究討論，今年4月份中央發(fā)布了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，并于前不久以京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人答記者問的形式，公布了《綱要》的主要內(nèi)容。《綱要》在深刻分析京津冀協(xié)同發(fā)展重大意義、面臨的主要問題和發(fā)展的有利條件的基礎(chǔ)上，對協(xié)同發(fā)展需要堅持的基本原則、總體目標(biāo)和發(fā)展定位、疏解北京非首都功能、交通環(huán)保產(chǎn)業(yè)三個領(lǐng)域率先突破、體制機制改革以及組織領(lǐng)導(dǎo)等方面，都進行了部署。我結(jié)合對《綱要》的學(xué)習(xí)及對今后一個時期我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的思考，從四個方面談一些看法，不當(dāng)之處請大家批評指正。
一是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中的地位問題。如何把握“十三五”或今后更長一個時期我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，新提出的三大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，即“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶發(fā)展及京津冀協(xié)同發(fā)展，與我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略是什么關(guān)系。二是京津冀協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)或總體定位問題。如何正確把握疏解北京非首都功能與打造世界級城市群的關(guān)系。三是疏解北京非首都功能問題，特別是如何正確把握疏解北京非首都功能與北京經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系。四是推進機制問題，如何正確把握北京功能疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展中政府與市場的關(guān)系。
一、如何認(rèn)識京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在我國區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略中的地位和作用？
改革開放以來，我國逐步形成了關(guān)于區(qū)域發(fā)展比較完整的戰(zhàn)略和政策體系。這個體系主要包括三個方面：一是四大板塊戰(zhàn)略，即東部率先發(fā)展、中部崛起、東北振興和西部大開發(fā)。二是主體功能區(qū)規(guī)劃管控制度，包括全國主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃。三是在前兩大戰(zhàn)略基礎(chǔ)上逐步形成的針對一些更加具體的功能區(qū)域或問題區(qū)域采取的戰(zhàn)略對策，比如經(jīng)濟特區(qū)、綜合改革試驗區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)，以及生態(tài)脆弱地區(qū)、重點貧困地區(qū)、資源枯竭型地區(qū)，等等。這樣就形成了一個比較完整的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略政策框架。
十八大以后，中央又先后提出了“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶發(fā)展和京津冀協(xié)同發(fā)展三個區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并分別頒布了實施意見或規(guī)劃綱要。在各大媒體的宣傳上，似乎更多地在宣傳這新的三大戰(zhàn)略，而較少再提及過去已經(jīng)形成的四大板塊、主體功能區(qū)等區(qū)域戰(zhàn)略。那么究竟今后一個時期，特別是“十三五”時期我國的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體框架是什么呢？是不是就是這三大新戰(zhàn)略，而過去的四大板塊、主體功能區(qū)等已不再適用了呢？換句話說，如何理解這新的三個戰(zhàn)略與此前的總體戰(zhàn)略之間的關(guān)系呢？我的看法是，這三大新戰(zhàn)略不是對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的否定，而是對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的發(fā)展，是在繼續(xù)堅持區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的前提下對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的拓展、加強和深化。
所謂拓展，主要就一帶一路而言。過去的區(qū)域戰(zhàn)略，主要是就國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展而言的，而沒有將國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展問題，放在國家總體開放戰(zhàn)略背景下統(tǒng)籌考慮，也沒有能夠從國家總體的擴大對外開放與深化合作的角度，對國內(nèi)各區(qū)域板塊的開放合作問題提出要求或做出規(guī)劃。而一帶一路戰(zhàn)略，正是將我國新時期進一步深化對外開放與加強對外合作的要求，與國內(nèi)各區(qū)域板塊的發(fā)展戰(zhàn)略相對接，從而既能夠更好地實現(xiàn)各區(qū)域板塊的發(fā)展，又能夠?qū)铱傮w開放戰(zhàn)略落到實處。
所謂加強，主要就長江經(jīng)濟帶建設(shè)而言。長江黃金水道橫跨我國東中西三大區(qū)域板塊，流域各省區(qū)之間發(fā)展差異大、經(jīng)濟互補性強。通過進一步加強黃金水道交通建設(shè)，進一步增強上下游之間在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護等方面的政策協(xié)調(diào)、規(guī)劃對接和執(zhí)法合作，能夠促進流域經(jīng)濟的一體化發(fā)展，從而更好地促進東中西三大區(qū)域板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展。
所謂深化，主要是就京津冀協(xié)同發(fā)展而言。區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是我國宏觀政策長期追求的一個目標(biāo)。雖然取得了一定的成效，但問題依然沒有根本解決。什么是區(qū)域協(xié)同發(fā)展?主要有三個維度，即公平、高效、可持續(xù)。這三個問題在京津冀地區(qū)都表現(xiàn)得十分突出和典型。與此同時，京津冀地區(qū)又是最有條件解決這些的。正因為如此，京津冀協(xié)同發(fā)展有一個定位，就是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，就是要率先改革，取得突破，取得經(jīng)驗，促進全國區(qū)域協(xié)同發(fā)展。
因此，十三五期間，從總體來講，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)是在繼續(xù)貫徹落實區(qū)域協(xié)同發(fā)展總體戰(zhàn)略部署的基礎(chǔ)上，重點落實好新的三大戰(zhàn)略，并以新的三大戰(zhàn)略的貫徹落實，來推動區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的落實。
二、如何正確認(rèn)識和把握京津冀協(xié)同發(fā)展的總體目標(biāo)或定位？
京津冀協(xié)同發(fā)展所要實現(xiàn)的主要目標(biāo)是什么？有人說主要是要疏解北京功能，解決北京大城市病問題。從某種意義上說這種說法也沒有錯。疏解北京非首都功能、解決北京大城市病問題，是京津冀協(xié)同發(fā)展的重要目標(biāo)或任務(wù)，但如果把京津冀協(xié)同發(fā)展的主要任務(wù)僅僅歸納為這一點，則既不全面，也沒有抓住更重要更本質(zhì)的內(nèi)容。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》對京津冀區(qū)域的整體定位有四條：一是以首都為核心的世界級城市群，二是區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)，三是全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎，四是生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)。這四個定位或發(fā)展目標(biāo)，既是從國家整體發(fā)展對京津冀提出的要求提出來的，也符合京津冀的發(fā)展基礎(chǔ)與條件，既是宏偉的目標(biāo)，同時又是經(jīng)過努力可以實現(xiàn)的目標(biāo)。
這四個目標(biāo)定位是一個相互聯(lián)系、相輔相成的整體，都很重要，缺一不可，但最重要或帶有管總性質(zhì)的，是打造世界級城市群這個定位，因為后面幾項，從某種意義上說，都可以理解為為實現(xiàn)這個總體定位需要努力的方面或需要著力解決的問題。
為什么要提出打造世界級城市群呢？首先，從全國的角度講，這是我國打造新的經(jīng)濟增長極和推動全國經(jīng)濟整體發(fā)展的需要。按照學(xué)界比較普遍的認(rèn)識，世界上現(xiàn)有六大世界級城市群，美國有兩個、歐洲有兩個，日本和我國各一個。我國現(xiàn)在是世界第二大經(jīng)濟體，且處于經(jīng)濟增長階段從高速向中高速的轉(zhuǎn)換時期，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，需要從產(chǎn)業(yè)和區(qū)域兩個方面培育新的增長點。而從全國的角度看，京津冀地區(qū)是繼長三角之后，最有條件打造為新的世界級城市群的區(qū)域。因為這里不僅有北京強大的政治優(yōu)勢和科技創(chuàng)新優(yōu)勢，而且天津有強大的制造優(yōu)勢和研發(fā)轉(zhuǎn)化優(yōu)勢，而河北制造業(yè)基礎(chǔ)雄厚，區(qū)位優(yōu)勢顯著，商貿(mào)物流產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，等等。因此，這是一個國家戰(zhàn)略。
其次，它是解決北京大城市病和促進京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的共同需要。北京的大城市病，根子主要在于兩個方面，一是集中的功能過多，特別產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高，沒有與周圍的區(qū)域、城市形成錯位發(fā)展、互動發(fā)展的格局。在這種情況下，北京以其強大的虹吸效應(yīng)，集中了過多的資源，吃得又肥又胖，但大而不強、胖兒不強，而是一個虛胖子，得了嚴(yán)重的大城市病。與此同時，天津、河北則面臨資源流失，特別是周邊的河北市縣，則吃不飽，得了貧血癥，出現(xiàn)了所謂的環(huán)首都貧困帶。解決這個問題，既要使北京瘦下來，強起來，又要使周邊地區(qū)長起來、胖起來，這二者之間是相輔相成的。北京不瘦，就沒有空間發(fā)展更有優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，就不能強起來，而周邊地區(qū)不長起來，就不能對北京首都功能的發(fā)揮形成支撐，北京的強也會缺乏厚實的基礎(chǔ)。只有協(xié)同發(fā)展，共同打造世界級城市群，才能同時實現(xiàn)解決北京大城市病、河北加快發(fā)展以及打造全國新的經(jīng)濟增長極這三重目標(biāo)。
北京大城市病的另一個根源，在于北京城市發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)不合理。長期以來，北京城市建設(shè)上采取“攤大餅”和職住分離的方式，而不是按照核心區(qū)加衛(wèi)星城的都市圈方式，以及與周邊區(qū)域城市協(xié)同發(fā)展的城市群方式，這必然造成交通擁堵等一系列問題。解決這個問題的思路，一方面就要加快發(fā)展首都城市圈，以功能分散為抓手，建設(shè)衛(wèi)星城，并盡可能實現(xiàn)職住合一，減少交通流量。同時，在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護等方面，加強與周邊城市的協(xié)調(diào)與合作，加快建設(shè)以首都為核心的世界級城市群。只有這樣，才能夠既有效解決北京大城市病問題，也能夠有效促進區(qū)域協(xié)同和津冀、特別是河北的發(fā)展問題。因此，雖然京津冀協(xié)同發(fā)展的問題是從解決北京大城市病問題提出來的，但解決思路上，則是將其與促進河北發(fā)展、促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展以及國家的戰(zhàn)略需要相結(jié)合，力爭取得“一石多鳥”的效果。至于后面三個定位，即區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領(lǐng)區(qū)、全國創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟增長新引擎、生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)則是從京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展面臨的三項最重大的任務(wù)提出來的，都是實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展、打造世界級城市群的重要任務(wù)或者途徑。
三、如何正確把握疏解北京非首都功能與北京的經(jīng)濟發(fā)展問題
這次《規(guī)劃綱要》把北京的功能定位為四個中心，即政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心。沒有再提經(jīng)濟中心。并且提出，有效疏解北京菲首都功能，是整個戰(zhàn)略的核心。在這種情況下，如何理解北京的經(jīng)濟功能呢？是不是北京今后不需要發(fā)展經(jīng)濟了呢？我認(rèn)為不是的。北京的四個功能定位中沒有提經(jīng)濟中心，只是說在新形勢下，從全國的角度來講，經(jīng)濟功能已經(jīng)不是北京最主要的功能，而非北京不需要發(fā)展經(jīng)濟。實際上，在進一步調(diào)整結(jié)構(gòu)、優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上，進一步增強北京的經(jīng)濟實力以及對周邊區(qū)域、城市的帶動和輻射能力，不僅是必要的，而且是可行的。之所以是必要的，是因為，與華盛頓、堪培拉等單一首都功能的城市不同，北京是一個有著悠久歷史和眾多人口的城市，是與倫敦、巴黎、東京更加相似的城市。從經(jīng)濟發(fā)展水平及人均收入水平來講，北京與這些城市相比顯然還存在著很大的差距。進一步發(fā)展經(jīng)濟，增強經(jīng)濟實力，不僅是支撐北京首都功能發(fā)揮的需要，也是這個具有2000多萬人口的巨型城市本身發(fā)展的需要。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)是打造世界級的城市群，而從全球其他世界級城市群的結(jié)構(gòu)來看，其關(guān)鍵的因素就在于具有一個具有較強經(jīng)濟實力、競爭力及輻射和帶動能力的核心城市，因此，沒有北京經(jīng)濟實力和競爭力的進一步增強，打造世界級城市群的目標(biāo)基本上是很難實現(xiàn)的。之所以是可行的，是因為，正如之前所論述過的，從國際經(jīng)驗來看，導(dǎo)致大城市病的病根，并不在于是不是具有經(jīng)濟功能，而在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)是否合理、是否優(yōu)化。因此，問題的關(guān)鍵不在于北京要不要發(fā)展經(jīng)濟，而是發(fā)展什么樣的經(jīng)濟，以及產(chǎn)業(yè)、人口在區(qū)域空間上如何合理布局的問題。一方面，要充分發(fā)揮北京的科技優(yōu)勢及政治優(yōu)勢，發(fā)展高精尖產(chǎn)業(yè)及高端服務(wù)業(yè)，堅決淘汰高消耗、高污染及過度集聚人口的低端服務(wù)業(yè)。另一方面，要著力優(yōu)化城市發(fā)展空間布局，在疏解功能的基礎(chǔ)上，按照職住合一的原則，加強和完善衛(wèi)星城建設(shè)，完善軌道交通體系。
北京非首都功能疏解與北京自身經(jīng)濟發(fā)展及促進津冀發(fā)展是相輔相成的。如果不把北京集中的過多的功能疏解出去，就不能為北京經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的升級騰出資源和留出空間，北京的大城市病也得不到解決，從而很難很好發(fā)揮四大功能。而另一方面，不疏解北京非首都功能，就不能形成北京與津冀兩地之間錯位發(fā)展的格局，就很難形成協(xié)同發(fā)展的局面。當(dāng)然，疏解也不是簡單的轉(zhuǎn)移，而是在轉(zhuǎn)型提升基礎(chǔ)上的轉(zhuǎn)移，通過這樣的轉(zhuǎn)移，可以促進津冀的發(fā)展，同時在京津冀之間形成分工協(xié)作、優(yōu)勢互補的格局，促進共同發(fā)展。
四、要正確把握北京功能疏解及京津冀協(xié)同發(fā)展中政府與市場的關(guān)系，著力構(gòu)建有利于協(xié)同發(fā)展的體制機制
功能疏解及協(xié)同發(fā)展要靠什么來實現(xiàn)呢？如何把握其中政府與市場的關(guān)系呢？疏解北京非首都功能、促進京津冀協(xié)同發(fā)展，肯定離不開政府的作用，但光靠政府的作用也是不行的，必須把二者的作用比較好地結(jié)合起來。《規(guī)劃綱要》在講到協(xié)同發(fā)展的原則時指出，要堅持“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的原則，我認(rèn)為這是很對的。就是不論是疏解北京非首都功能，還是促進三地之間產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展，要想真正取得實效，且可持續(xù)，都要充分發(fā)揮市場的作用，市場應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性、基礎(chǔ)性作用，而政府的作用則是引導(dǎo)性的，是為資源要素自由流動與合理配置，為市場作用的充分發(fā)揮創(chuàng)造條件。其中最為關(guān)鍵的，是要著力構(gòu)建有利于協(xié)同發(fā)展的體制機制。
從當(dāng)前來講，政府的作用應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先是規(guī)劃的管控與引導(dǎo)，既包括空間規(guī)劃，也包括產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，既包括區(qū)域整體規(guī)劃，也包括各地、各相關(guān)城市規(guī)劃。《規(guī)劃綱要》已經(jīng)確定了京津冀“一核雙城三軸四區(qū)多節(jié)點”的空間布局，也基本確定了三地及各城市的功能定位。要根據(jù)這個規(guī)劃進行管控。比如人口和產(chǎn)業(yè)的布局上，對于增量部分就要按照規(guī)劃進行嚴(yán)格控制。而對于存量部分，要根據(jù)規(guī)劃進行疏解，這就必須采取行政與市場手段并用的方式。比如大紅門、動批等的搬遷，主要采取行政手段。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，今后應(yīng)更多地采取市場的方式進行倒逼和調(diào)控。二是交通通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造協(xié)同發(fā)展的硬件基礎(chǔ)條件。三是要著力解決三地在發(fā)展政策、公共服務(wù)等方面的不合理配置，構(gòu)建有利于資源自由流動和優(yōu)化配置的環(huán)境。四是要打造一些協(xié)同發(fā)展的平臺和機制，比如利益共享機制。五是要嚴(yán)格統(tǒng)一執(zhí)法，特別是在維護市場秩序、保護環(huán)境等方面。總之，雖然《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)發(fā)布，三地也在積極行動，三個率先突破也已經(jīng)取得初步成效。但也要看到，協(xié)同發(fā)展畢竟是一件十分復(fù)雜的事情，要使其取得實實在在的和可持續(xù)的成效，關(guān)鍵是要在充分運用好政府和市場兩只手，著力構(gòu)建支撐協(xié)同發(fā)展的體制機制。（國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任 張軍擴）
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