當(dāng)前貧困人口仍然是全面建成小康社會(huì)的短板。隨看我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，扶貧工作面臨著新的挑戰(zhàn)，如一些扶貧政策不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不聚焦的問(wèn)題還比較突出，各項(xiàng)扶貧措施的整體精準(zhǔn)性較差，失能人口等絕對(duì)貧困群體脫貧壓力大。“十三五”時(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，消除貧困是全面建成小康社會(huì)的題中之意。為此，“十三五”時(shí)期要把扶貧工作放在城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化趨勢(shì)下來(lái)整體布局，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高扶貧攻堅(jiān)成效，確保貧困人口和貧困地區(qū)到2020年如期脫貧。
　　
　　“十三五”時(shí)期是我們確定的全面建成小康社會(huì)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，消除絕對(duì)貧困是全面建成小康社會(huì)的題中之意。全面建成小康社會(huì)最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村，特別是在貧困地區(qū)。要鼓勵(lì)各地按照中央要求，結(jié)合自身實(shí)際，因地制宜實(shí)施“五個(gè)一批工程”，科學(xué)謀劃好“十三五”時(shí)期扶貧開(kāi)發(fā)工作，努力補(bǔ)齊短板，確保貧困人口和貧困地區(qū)到2020年如期脫貧。
　　
　　 一、貧困人口仍然是全面建成小康社會(huì)的短板
　　
　　從當(dāng)前貧困形勢(shì)看，“多、廣、深”的貧困現(xiàn)狀依然不容樂(lè)觀 。     
　　
　　貧困人口數(shù)量多。2014年全國(guó)農(nóng)村貧困人口為7017萬(wàn)人，全國(guó)貧困發(fā)生率仍然有7.2%。其中河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南6個(gè)省份的貧困人口都超過(guò)500萬(wàn)人，部分省份的貧困發(fā)生率在15%以上。
　　
　　貧困區(qū)域分布廣。全國(guó)不僅有14個(gè)連片特困地區(qū)，除京津滬3個(gè)直轄市外，其余28個(gè)省級(jí)行政區(qū)都存在相當(dāng)數(shù)量的生活在貧困線以下的群眾。而且大多生活在生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、社會(huì)事業(yè)落后的地區(qū)。
　　
　　貧困程度依然深。貧困人口中，家庭收入普遍低。2014年國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣農(nóng)村人均可支配收入只有6610元，比全國(guó)農(nóng)民低3879元。而且存在較大規(guī)模的絕對(duì)貧困現(xiàn)象。疾病導(dǎo)致貧困的42.2%，因殘致貧的占5.8%,缺勞動(dòng)力的有16.8%。扣除重合因素，失能（失去勞動(dòng)能力）和半失能人口有近3D00萬(wàn)人，而且主要集中在約1000萬(wàn)貧困家庭中。這些家庭收入基本靠低保、養(yǎng)老金等政府補(bǔ)貼，無(wú)法維持正常生活。
　　
　　扶貧難度空前加大。經(jīng)過(guò)幾十年的開(kāi)發(fā)式扶貧，能減貧的大多都脫貧了，剩下的脫貧難度很大，“減貧效應(yīng)”逐年遞減，減貧人數(shù)從2011年的4329萬(wàn)人，下降到2014年的1232萬(wàn)人，逐年大幅下降。剩下的貧困人口中，除了上述失能人口，老弱危特征明顯，60歲以上的占21%，小學(xué)及以下文化程度的占54%，危房戶占21%。扶貧開(kāi)發(fā)難度極大。
　　
　　二、“十三五”扶貧工作面臨的挑戰(zhàn)
　　
　　當(dāng)前某些扶貧政策不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不聚焦的問(wèn)題還比較突出，各項(xiàng)扶貧措施的整體精準(zhǔn)性較差，失能人口等絕對(duì)貧困群體脫貧壓力大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，一些新的挑戰(zhàn)又在出現(xiàn)。
　　
　　（一）一些扶貧開(kāi)發(fā)政策已不能適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新趨勢(shì)
　　
　　為做好新時(shí)期扶貧工作，我國(guó)制定并實(shí)施了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》。《綱要》是2010年制定的，過(guò)去5年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)生了很多新的變化。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了系統(tǒng)部署，國(guó)家出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃（2014-2020年）》及相關(guān)政策，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域正在發(fā)生并將持續(xù)發(fā)生一些新的變化，某些扶貧政策已不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。一是產(chǎn)業(yè)扶貧政策與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展趨勢(shì)不適應(yīng)，未能有效發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、社會(huì)化服務(wù)體系在產(chǎn)業(yè)扶貧中的作用。二是農(nóng)村社會(huì)保障和社會(huì)救助體系與城鄉(xiāng)一體化戶籍制度改革不適應(yīng)，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系在標(biāo)準(zhǔn)、體制、管理等方面還存在二元分割。三是傳統(tǒng)的以增量擴(kuò)能為主的扶貧資金投入和使用模式與經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)不適應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)增速和財(cái)政收入增速雙降的大背景下，財(cái)政扶貧資金使用效率不高的問(wèn)題日益突出。四是扶貧工作與涉農(nóng)電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)的發(fā)展不適應(yīng)，現(xiàn)行的扶貧措施對(duì)這些新業(yè)態(tài)、新模式重視不夠。
　　
　　（二）扶貧工作的整體精準(zhǔn)性不夠，各方力量未有效聚焦重點(diǎn)人群、重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)問(wèn)題
　　
　　2014年國(guó)家下大力氣給貧困村，貧困戶建檔立卡，而且動(dòng)態(tài)更新。但從實(shí)際情況看，行業(yè)扶貧，社會(huì)扶貧的力量沒(méi)有充分利用這一數(shù)據(jù)系統(tǒng)。特別是民政、住建等部門仍是沿用自身的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)信息，與精準(zhǔn)扶貧建檔立卡數(shù)據(jù)信息沒(méi)有任何關(guān)聯(lián)。一是政府扶貧力量不聚焦。2014年建檔立卡時(shí)，已將農(nóng)村低保和五保等救助人口納入建檔立卡范圍，收入、支出等指標(biāo)也納入統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，在理論上農(nóng)村低保、五保救助對(duì)象都應(yīng)該是建檔立卡貧困人口。但從實(shí)際情況看，民政和扶貧部門信息不共享、工作不協(xié)調(diào)、調(diào)整不溝通，基本上是各干各的，導(dǎo)致有些新救助對(duì)象超出建檔立卡范圍，有些符合條件的貧困人口沒(méi)能納入救助范圍。住建部門在開(kāi)展農(nóng)村危房改造時(shí)，也沒(méi)有利用建檔立卡數(shù)據(jù)，而是單獨(dú)建立一套自己的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，也產(chǎn)生類似問(wèn)題。導(dǎo)致低保、醫(yī)療救助、危房改造等救助政策不能有效聚焦真正的貧困人口。二是缺乏持續(xù)的收入普查機(jī)制，對(duì)貧困人口難以實(shí)現(xiàn)有效的動(dòng)態(tài)管理。貧困人口的脫貧和非貧困人口返貧是動(dòng)態(tài)的過(guò)程。但目前對(duì)貧困人口的跟蹤監(jiān)測(cè)只能是基于建檔立卡的貧困人口，未建檔的新增貧困人口無(wú)法即時(shí)補(bǔ)充到該數(shù)據(jù)庫(kù)中。而現(xiàn)實(shí)中，仍然會(huì)有大量的人群因?yàn)槭転?zāi)、征地后無(wú)保障以及家庭危機(jī)（如主要?jiǎng)趧?dòng)力意外傷殘或死亡、家庭成員生病、上學(xué)等）而陷入貧困。但這些人群不易受到關(guān)注，也無(wú)法及時(shí)得到扶貧政策的支持和幫扶。
　　
　　（三）扶貧資金使用機(jī)制不完善，經(jīng)濟(jì)增速下行對(duì)貧困縣資金投入的影響開(kāi)始顯現(xiàn)
　　
　　一是專項(xiàng)扶貧資金入戶比例的要求不盡合理。政策要求，專項(xiàng)扶貧資金中要30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，70%用于產(chǎn)業(yè)扶貧，其中的70%必須入戶。但從實(shí)際情況看，如果某個(gè)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，有一定規(guī)模，有合作社或龍頭企業(yè)帶動(dòng)，入戶的扶貧項(xiàng)目就能發(fā)揮較好的作用；反之，作用就很小。縣里反映，對(duì)于那些產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)提高扶貧資金用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)的比重。二是資金不足與留滯并存。扶貧資金10萬(wàn)元以上項(xiàng)目要走政府招標(biāo)采購(gòu)程序，招標(biāo)時(shí)間較長(zhǎng)，并且給貧困村還造成了一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。扶貧項(xiàng)目資金實(shí)行報(bào)賬制管理，但一些大的項(xiàng)目由于受貧困村集體經(jīng)濟(jì)薄弱影響無(wú)法先期墊付，預(yù)撥資金很困難。這就造成，一方面縣級(jí)扶貧資金普遍缺乏，另一方面又有大量資金留滯。三是行業(yè)扶貧項(xiàng)目資金權(quán)限仍未下放，縣里無(wú)法整合使用，且仍有配套要求。地方反映，農(nóng)業(yè)等行業(yè)中央項(xiàng)目仍有縣級(jí)資金配套要求，有些項(xiàng)目（如飲用水安全工程）雖然沒(méi)有明確的配套要求，但由于補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)低，實(shí)際上仍需要村或戶承擔(dān)部分成本。四是經(jīng)濟(jì)增速下行使得縣級(jí)財(cái)力更加緊張。一些貧困縣受經(jīng)濟(jì)下行的影響，財(cái)政增速下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。需要縣里配套或補(bǔ)缺的資金，今年普遍無(wú)法承擔(dān)。五是由于自身?xiàng)l件和金融體制限制，貧困地區(qū)缺乏有效的融資平臺(tái)和擔(dān)保體系，資金籌措渠道窄、空間小、成本高。國(guó)家出臺(tái)的一些金融支持扶貧的政策，基層金融機(jī)構(gòu)很多不認(rèn)可，不執(zhí)行。
　　
　　（四）貧困地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的連通性、可及性差
　　
　　一是道路的連通性差，質(zhì)量低。一些省、縣普遍反映，國(guó)省干線公路之間、縣與縣之間缺少縣鄉(xiāng)公路銜接，平原地區(qū)鄉(xiāng)村之間互聯(lián)互通道路不足。實(shí)施村村通工程10年以來(lái)一直維持在路基4.5米、路面3.5米寬的最低建設(shè)水平，通行能力差。早期建設(shè)的村村通工程超期服役，特別是2003年之前就通油路的建制村公路破損嚴(yán)重。自然村硬化路面率低，很多沒(méi)有硬化。二是基本公共服務(wù)的可及性差。雖然以建制村為單位，通瀝青（水泥）路、小學(xué)、衛(wèi)生室等達(dá)標(biāo)率很高，但由于行政區(qū)劃調(diào)整后建制村的規(guī)模普遍擴(kuò)大，貧困地區(qū)建制村地域面積更大、農(nóng)民居住分散，村內(nèi)公共服務(wù)均等化水平仍較低。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院條件簡(jiǎn)陋，缺醫(yī)少藥，醫(yī)療水平低。有相當(dāng)一部分患病群眾得不到及時(shí)有效救治，導(dǎo)致小病變大病，給家庭造成沉重經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。調(diào)研的村，少數(shù)沒(méi)有教學(xué)點(diǎn)，大部分只有3年級(jí)以前的教學(xué)點(diǎn)，高年級(jí)的小學(xué)生要到較遠(yuǎn)的地方上學(xué)，而去初中的距離就更遠(yuǎn)，住宿和交通成本增加很多。三是農(nóng)村內(nèi)部公共服務(wù)水平差異擴(kuò)大，真正的貧困人口享受的公共服務(wù)水平低。貧困村里，相對(duì)富裕的家庭孩子在縣城上學(xué)，中等的在鎮(zhèn)里上學(xué)，留在村教學(xué)點(diǎn)的基本是絕對(duì)貧困家庭的孩子，貧困的代際傳遞仍然存在。
　　
　　（五）產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)弱，與貧困戶的鏈接性差
　　
　　雖然各地都在著力培育壯大特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)，但總體上還處于起步階段，尚未形成綜合競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。一是規(guī)模小。受人力資源短缺、生產(chǎn)要素不足等因素影響，貧困地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)發(fā)展緩慢，產(chǎn)品檔次、知名度和市場(chǎng)占有率低。二是新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育慢。盡管合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)在全國(guó)蓬勃發(fā)展，但在一些貧困地區(qū)，這些新型經(jīng)營(yíng)主體還是個(gè)新生事物，既缺乏領(lǐng)頭人，也缺乏政府的正確引導(dǎo)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化、社會(huì)化程度過(guò)低，千家萬(wàn)戶小生產(chǎn)與千變?nèi)f化大市場(chǎng)之間的矛盾突出，抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，一哄而上、大起大落現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。三是效益連接性差。部分龍頭企業(yè)與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制沒(méi)有真正建立，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程中農(nóng)民利益難以得到有效保障。一些地方將扶貧資金折資入股到龍頭企業(yè)，但貧困人口合計(jì)所占的比重很少，而且分散，能力不足，不能有效參與公司治理，長(zhǎng)久增收機(jī)制不穩(wěn)定。
　　
　　（六）社會(huì)政策對(duì)絕對(duì)貧困人口的兜底作用不夠
　　
　　雖然國(guó)家出臺(tái)了扶貧＋低保＋臨時(shí)救助、新農(nóng)合＋醫(yī)療救助＋大病醫(yī)保等救助制度，但這些政策對(duì)這些失能的特困人口作用不大。一是保障標(biāo)準(zhǔn)低。失能貧困人口家庭收入，主要依靠低保、養(yǎng)老保險(xiǎn)、殘疾人補(bǔ)助等救助資金。而中西部省份的低保標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，一些地區(qū)由于貧困人口較多，村里在發(fā)低保時(shí)，往往是多個(gè)人共享一個(gè)指標(biāo)，低保人口每個(gè)月能拿到的補(bǔ)助大多在100元左右，而且一個(gè)家庭最多給兩個(gè)人。養(yǎng)老保險(xiǎn)2015年才漲到70元/月，殘疾補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)也不高，很多失能貧困人口家庭無(wú)法維持正常生活。二是獲得的醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助補(bǔ)償少。由于住院醫(yī)療費(fèi)用高，新農(nóng)合報(bào)銷比例低，而且要個(gè)人先預(yù)付費(fèi)，門診治療費(fèi)用不能報(bào)銷，大多數(shù)失能貧困人口大病不住院，小病自己扛，從醫(yī)保基金和醫(yī)療救助資金獲得的支持很少。三是“底心層”問(wèn)題嚴(yán)重。當(dāng)前很多農(nóng)村民生工程，如危房改造、飲水安全工程，都需要農(nóng)民支付一定的費(fèi)用，失能貧困人口家庭因拿不出這筆錢而不能享受政策。如各省對(duì)農(nóng)村危房改造補(bǔ)助普遍不超過(guò)2萬(wàn)元/戶（指新建房），而蓋3間普通磚房的建造成本最低要6萬(wàn)元，一般在10萬(wàn)元，缺口很大，大部分失能貧困人口負(fù)擔(dān)不起。
　　
　　（七）片區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制不順，貧困地區(qū)重大基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問(wèn)題仍十分突出
　　
　　一是實(shí)施機(jī)制不順。地方反映，牽頭部委除了制定規(guī)劃以外，實(shí)際上并未很好地起到牽頭作用。而且在省級(jí)，仍然是通過(guò)發(fā)改、扶貧等部門來(lái)協(xié)調(diào)落實(shí)，上下級(jí)之間往往沒(méi)有工作聯(lián)系，機(jī)制不順。二是項(xiàng)目落實(shí)情況差。片區(qū)規(guī)劃的編制與各部門“十二五”規(guī)劃未能很好地銜接，很多項(xiàng)目未能納入部門規(guī)劃。針對(duì)片區(qū)規(guī)劃，各部門沒(méi)有專門安排預(yù)算或給予特殊的審批通道，很多規(guī)劃中的項(xiàng)目到部門層面得不到有效支持。三是片區(qū)扶貧規(guī)劃的針對(duì)性不強(qiáng)，對(duì)于片區(qū)發(fā)展整體面臨的重要問(wèn)題、關(guān)鍵約束缺乏針對(duì)性的措施和政策支持手段，也是影響其實(shí)施效果的重要因素。
　　
　　三、“十三五”做好扶貧工作的建議
　　
　　“十三五”時(shí)期，要把扶貧工作放到城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下來(lái)整體布局，根據(jù)貧困人口的新特征，特別是絕對(duì)貧困人口相對(duì)比重越來(lái)越高的形勢(shì)，把開(kāi)發(fā)式扶貧和救助式扶貧更好地結(jié)合起來(lái)，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，重在提高脫貧攻堅(jiān)成效，確保各類貧困群體在2020年如期脫貧。
　　
　　（一）把扶貧工作放到新常態(tài)下城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大趨勢(shì)下來(lái)整體布局
　　
　　一是適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式發(fā)展趨勢(shì)，將產(chǎn)業(yè)扶貧與培育新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、建立社會(huì)化服務(wù)體系、發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和三產(chǎn)融合相結(jié)合。二是適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)，特別是城鄉(xiāng)戶籍一元化的趨勢(shì)，逐步將城鄉(xiāng)低保、救助、醫(yī)保制度統(tǒng)一。在推行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化的省市，應(yīng)同步實(shí)施這些政策。三是適應(yīng)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增速下行和財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩的趨勢(shì)，在穩(wěn)定財(cái)政投入的基礎(chǔ)上，更加注重提高扶貧資金使用效率，更加注重鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金多渠道參與扶貧。四是適應(yīng)信息化發(fā)展趨勢(shì)，更加重視電子商務(wù)等新業(yè)態(tài)在扶貧中的作用，完善貧困地區(qū)網(wǎng)絡(luò)、物流基礎(chǔ)設(shè)施，將農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)城和工業(yè)品下鄉(xiāng)相結(jié)合，加快貧困地區(qū)涉農(nóng)電子商務(wù)的發(fā)展。
　　
　　（二）加大貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度
　　
　　與5年前相比，貧困地區(qū)特色資源，生態(tài)環(huán)境的市場(chǎng)價(jià)值日益凸顯，社會(huì)資本、技術(shù)都愿意進(jìn)入，關(guān)鍵是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，特別是骨干交通和村內(nèi)交通這一大一小兩類道路不通，發(fā)展?jié)摿o(wú)法發(fā)揮出來(lái)。建議把支持貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，作為當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的重大舉措來(lái)實(shí)施。一是加快落實(shí)11個(gè)集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃，以交通為重點(diǎn)，加快跨縣重大規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施。二是在村村通工程的基礎(chǔ)上，在國(guó)家級(jí)貧困縣開(kāi)展交通村內(nèi)通工程，實(shí)現(xiàn)行政村村部到自然村的道路硬化，改善農(nóng)村內(nèi)部的交通條件，積極發(fā)展農(nóng)村配送物流。三是以中央和省市財(cái)政資金為主，健全貧困地區(qū)農(nóng)村水、路等公用事業(yè)養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，做到有錢養(yǎng)，有人養(yǎng)。
　　
　　（三）始終把加快發(fā)展作為貧困地區(qū)脫貧的第一要?jiǎng)?wù)
　　
　　只要基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，大部分貧困地區(qū)還是能發(fā)展起來(lái)，大部分貧困人口還是能通過(guò)發(fā)展脫貧。一是要持續(xù)提高貧困縣工業(yè)化城鎮(zhèn)化水平，增加貧困地區(qū)青壯年勞動(dòng)力的非農(nóng)就業(yè)。國(guó)家發(fā)展資金，土地指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步向貧困縣傾斜，支持其發(fā)展特色加工業(yè)、旅游業(yè)，支持縣城和中心鎮(zhèn)的建設(shè)，帶動(dòng)生活服務(wù)業(yè)的發(fā)展，吸納更多的貧困人口本地轉(zhuǎn)移就業(yè)。二是扶持農(nóng)村內(nèi)部的特色種養(yǎng)業(yè)和家庭手工業(yè)，帶動(dòng)中老年貧困人口致富。整合各類扶持資金，通過(guò)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、互助資金組織、股份合作制經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，把項(xiàng)目入戶和區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展結(jié)合起來(lái)，帶動(dòng)和幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。三是積極探索將扶貧資金入股加入合作社、每年分紅等模式，解決失能和半失能貧困戶持續(xù)增收問(wèn)題。四是因勢(shì)利導(dǎo)，鼓勵(lì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、發(fā)展家庭式光伏發(fā)電等新產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)三產(chǎn)融合。五是加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)勞動(dòng)力的職業(yè)技能培訓(xùn)。對(duì)50歲以上的人群，可采取相對(duì)簡(jiǎn)單的技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)其學(xué)習(xí)種植養(yǎng)殖實(shí)用技術(shù)；對(duì)于50歲以下有一定文化基礎(chǔ)的人群，可以職業(yè)農(nóng)民為目標(biāo)開(kāi)展定向培訓(xùn)。
　　
　　（四）持續(xù)提升農(nóng)村公共服務(wù)水平
　　
　　對(duì)于貧困農(nóng)村地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，不能通過(guò)達(dá)標(biāo)驗(yàn)收后就不管了，應(yīng)健全管護(hù)機(jī)制和升級(jí)機(jī)制，持續(xù)提升服務(wù)水平，不斷縮小城鄉(xiāng)差異。一是在教育方面，要通過(guò)走教等多種形式，加快在貧困地區(qū)開(kāi)展學(xué)前教育；對(duì)小學(xué)教學(xué)點(diǎn)要合理保留甚至恢復(fù)，讓1-3年級(jí)的孩子能就近入學(xué)，同時(shí)改善寄宿制學(xué)校的看護(hù)條件，提高困難家庭學(xué)生寄宿的補(bǔ)助，率先在貧困縣實(shí)現(xiàn)12年義務(wù)教育。實(shí)施縣內(nèi)優(yōu)質(zhì)中學(xué)向貧困村定向招生制度，推進(jìn)招生入學(xué)方面的機(jī)會(huì)均等。對(duì)于“兩后生”要采取生活費(fèi)、交通費(fèi)補(bǔ)貼等扶持政策，引導(dǎo)其在職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)就業(yè)技能。二是在醫(yī)療方面，要進(jìn)一步健全貧困地區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系，按標(biāo)準(zhǔn)配足儀器裝備，實(shí)現(xiàn)村醫(yī)務(wù)室全部達(dá)標(biāo)，提高縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的技術(shù)水平和服務(wù)能力，加大重大疾病和地方病防控力度。通過(guò)村醫(yī)培訓(xùn)，城鎮(zhèn)醫(yī)師支援農(nóng)村等措施，提高村衛(wèi)生室的診治水平。三是加強(qiáng)貧困地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施建設(shè)，使貧困地區(qū)老年人能老有所養(yǎng)。
　　
　　（五）提高扶貧工作的整體精準(zhǔn)性
　　
　　建檔立卡后，專項(xiàng)扶貧已基本做到精準(zhǔn)扶貧，但行業(yè)、社會(huì)扶貧還沒(méi)有做到。下一步，要在建檔立卡數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，提高扶貧工作的整體精準(zhǔn)性。一是要健全建檔立卡動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。扶貧、民政、統(tǒng)計(jì)部門聯(lián)合建立農(nóng)村低收入人口的申報(bào)審核和定期農(nóng)村人口收入普查制度，根據(jù)農(nóng)村人口家庭經(jīng)濟(jì)狀況的實(shí)際調(diào)查對(duì)貧困人口數(shù)據(jù)進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，確保新增貧困人口及時(shí)納入保障體系，實(shí)現(xiàn)應(yīng)扶盡扶、應(yīng)保盡保。二是要推進(jìn)民政部門、住建部門和扶貧部門的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、對(duì)象一致、機(jī)制溝通和信息共享，明確將絕對(duì)貧困戶（失能貧困人口，以及家庭人均收入低于本村貧困家庭平均水平60%的家庭）確定為農(nóng)村低保對(duì)象，將貧困戶中的大病患者優(yōu)先列為醫(yī)療救助對(duì)象，將貧困戶中的危房戶優(yōu)先列為補(bǔ)助對(duì)象。三是對(duì)于行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的各類項(xiàng)目和資金，在使用時(shí)要充分利用建檔立卡數(shù)據(jù)信息，由縣級(jí)統(tǒng)籌安排，將各種扶貧力量聚焦重點(diǎn)鄉(xiāng)村、重點(diǎn)人群、重點(diǎn)問(wèn)題。
　　
　　（六）健全失能貧困人口的社會(huì)安全網(wǎng)
　　
　　大量失能（失去勞動(dòng)能力）和半失能貧困人口是全面建成小康社會(huì)的重中之重，必須加快整合資源，聚焦力量，健全這一群體的社會(huì)安全網(wǎng)。一是健全扶貧＋低保＋臨時(shí)救助等救助制度，增強(qiáng)扶貧政策與社會(huì)救助政策的銜接。明確將失能貧困人口同時(shí)作為法定的扶貧對(duì)象和最低生活保障對(duì)象，將低保標(biāo)準(zhǔn)提高到與扶貧標(biāo)準(zhǔn)一致，并同步調(diào)整，保障失能貧困人口家庭生活達(dá)到當(dāng)?shù)仄骄健?duì)因?yàn)?zāi)導(dǎo)致基本生活暫時(shí)出現(xiàn)困難的失能貧困人口家庭，要及時(shí)給予臨時(shí)救助。二是健全新農(nóng)合、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助政策的無(wú)縫對(duì)接機(jī)制。在貧困地區(qū)加快推進(jìn)大病保險(xiǎn)工作，將失能貧困人口全部納入城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)政策范圍，并適當(dāng)提高報(bào)銷比例。對(duì)失能貧困人口全面實(shí)施醫(yī)療救助政策，對(duì)其參加新農(nóng)合的個(gè)人繳費(fèi)部分給予全額補(bǔ)貼，對(duì)經(jīng)新農(nóng)合、大病保險(xiǎn)支付后個(gè)人自負(fù)費(fèi)用給予全額補(bǔ)助，并將門診費(fèi)用納入救助范圍。三是健全貧困人口的住房保障機(jī)制。在農(nóng)村危房普查和貧困人口建檔立卡的基礎(chǔ)上，實(shí)施分類安置。對(duì)因老失能的貧困人口，參照五保戶實(shí)行集中供養(yǎng)；對(duì)半失能人口，按現(xiàn)行政策給予補(bǔ)貼，大幅度提高標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)成人全失能但有子女的家庭，由政府收購(gòu)農(nóng)村閑置房等形式，低租金或免費(fèi)供其使用。
　　
　　（七）進(jìn)一步完善資金投入和使用機(jī)制
　　
　　一方面，要進(jìn)一步完善專項(xiàng)扶貧資金的使用機(jī)制，另一方面，要堅(jiān)決下放行業(yè)扶貧資金管理權(quán)限，解決好資金流滯等問(wèn)題。一是將扶貧項(xiàng)目支付采購(gòu)管理權(quán)限下放到縣級(jí)。由各縣自行決定哪些項(xiàng)目、多大規(guī)模的項(xiàng)目要納入政府采購(gòu)，并向省級(jí)扶貧辦報(bào)備。對(duì)超過(guò)30萬(wàn)或50萬(wàn)以上的項(xiàng)目，可以適度提高向貧困村預(yù)撥資金的比例。二是對(duì)扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的比例實(shí)行彈性管理，并將權(quán)限下放到縣級(jí)，由各縣因地制宜確定資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施的比例，以及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目資金中用于人戶的比例。三是改革村村通、飲用水安全等工程的補(bǔ)助政策，主要應(yīng)根據(jù)貧困村的地形地質(zhì)條件、工程建設(shè)成本來(lái)確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，不要簡(jiǎn)單地按地域劃分。四是允許各地因地制宜探索資金項(xiàng)目到村到戶的多種實(shí)現(xiàn)方式，鼓勵(lì)以合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體為主，推行扶貧資金折資入股，發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)。五是提高對(duì)扶貧貸款監(jiān)管的包容性，鼓勵(lì)涉農(nóng)銀行增加扶貧貸款，鼓勵(lì)發(fā)展“資金互助”等草根金融。
　　
　　（八）改革片區(qū)規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加快項(xiàng)目落實(shí)落地
　　
　　吸取前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立健全跨區(qū)域、跨部門協(xié)調(diào)共治、共促的推進(jìn)機(jī)制，進(jìn)一步明確和聚焦片區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)任務(wù)以及各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)的實(shí)施責(zé)任，確保片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)施落地。一是實(shí)現(xiàn)片區(qū)規(guī)劃與“十三五”規(guī)劃無(wú)縫對(duì)接。片區(qū)規(guī)劃的項(xiàng)目應(yīng)納入到各個(gè)相關(guān)地區(qū)、相關(guān)部門的“十三五”發(fā)展規(guī)劃中，各地區(qū)和各部門應(yīng)安排資金和計(jì)劃確保片區(qū)規(guī)劃項(xiàng)目的實(shí)施。在明確省、部責(zé)任的基礎(chǔ)上，建立“部出錢，省承擔(dān)，縣落實(shí)”的實(shí)施機(jī)制，并制定年度實(shí)施計(jì)劃。二是建立片區(qū)規(guī)劃的組織協(xié)調(diào)機(jī)制。設(shè)立片區(qū)規(guī)劃專項(xiàng)，著重針對(duì)部門和區(qū)域責(zé)任邊界不清晰的片區(qū)發(fā)展綜合性、整體性、生態(tài)外部性的項(xiàng)目給予支持。各片區(qū)應(yīng)建立片區(qū)規(guī)劃實(shí)施協(xié)調(diào)小組，由相關(guān)部門和相關(guān)地區(qū)主要負(fù)責(zé)人共同負(fù)責(zé)，加強(qiáng)片區(qū)項(xiàng)目的協(xié)同推進(jìn)。三是落實(shí)對(duì)片區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在國(guó)家層面建立11個(gè)集中連片特困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)支持連片貧困地區(qū)將資源變資產(chǎn)、生態(tài)變產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)以生態(tài)建設(shè)增收脫貧。由片區(qū)扶貧專項(xiàng)對(duì)片區(qū)的生態(tài)治理項(xiàng)目給予集中支持，并確立發(fā)展受益省份與片區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和對(duì)口幫扶機(jī)制，由發(fā)展受益省份根據(jù)水、電、礦、林木等資源從片區(qū)的輸出量折算金額按2%的比例提取生態(tài)補(bǔ)償資金，專項(xiàng)用于支持片區(qū)的發(fā)展和生態(tài)建設(shè)。